¿Cuándo está legitimado un Ayuntamiento para impugnar el planeamiento de otro Municipio?

La Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 2025 (rec. 5738/2023, ponente D.ª Maria Consuelo Uris Lloret), que estima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Oleiros frente a una Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, sienta la siguiente doctrina casacional:

«1º. Un ayuntamiento está legitimado para impugnar la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico por parte de otro ayuntamiento limítrofe o colindante, cuando afecte al ejercicio de las competencias o a los intereses generales del municipio impugnante.

2º. Los ayuntamientos no están legitimados para el ejercicio de la acción pública urbanística frente a la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico».

1. Breve exposición de los antecedentes

El Ayuntamiento de Oleiros recurrió en vía contencioso-administrativa la aprobación de un instrumento de planeamiento del Municipio limítrofe de Cambre (A Coruña).

En el recurso se alegaba la vulneración del procedimiento ambiental y de la Ley del Suelo de Galicia por haber reclasificado suelo, pasando de un suelo no urbanizable a suelo urbano y urbanizable. Esta reclasificación, decía el recurso, «afectará a una zona que es el verdadero “pulmón verde” para los dos Concellos, un espacio con vegetación y libre de edificaciones, donde se sitúan dos importantes conjuntos arquitectónicos: Casa Bailly y Villa Concepción. El proyecto alteraría gravemente la percepción del paisaje y agravaría de forma notoria los problemas de tráfico en zona especialmente congestionada (especialmente en horas punta)».

El Tribunal Superior de Galicia desestimó el recurso por falta de legitimación del Ayuntamiento, por entender que la acción pública urbanística reconocida por la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015) aparece regulada como derecho de los ciudadanos, no de las personas jurídico-públicas. A ello añade que, si bien el Consistorio podría ostentar la condición de interesado conforme al artículo 19.1.e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA) que reconoce legitimación a las entidades locales «… para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de autonomía emanados de … otras Entidades locales», dicho precepto «delimita en sentido restrictivo el ámbito de las cuestiones a las que se puede extender su impugnación» a aquéllas que incidan en el ámbito de su autonomía. Por este motivo, el Tribunal rechaza la legitimación del Ayuntamiento recurrente para plantear cuestiones procedimentales como, entre otras, la supuesta vulneración del procedimiento de evaluación ambiental.

El Ayuntamiento de Oleiros interpuso recurso de casación contra la desestimación del recurso, que fue admitido mediante Auto de 21 de febrero de 2024 y dio lugar a la Sentencia objeto de esta noticia.

2. La Sentencia del Tribunal Supremo

En relación con la acción pública urbanística, la Sentencia revisa la doctrina previamente establecida por la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de diciembre de 2001 (rec. 43/2000), que admitió la posibilidad de que los entes locales ejerzan la acción pública urbanística.

El Tribunal Supremo rectifica este criterio. La Sentencia recoge, en primer lugar, la doctrina del Tribunal Constitucional que declara que una persona pública es titular del derecho de acceso al proceso —asimilándose, en este sentido, a un ciudadano— de acuerdo con lo establecido en la  legislación procesal (SSTC 31/2006 y 175/2001).

En este caso, la Sentencia estima que, frente al reconocimiento genérico de la acción pública urbanística que hace el artículo 5 f) de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, debe prevalecer la regulación específica aplicable a las Administraciones públicas. Esta regulación específica, en el caso de las entidades locales, se encuentra en el artículo. 63.2 de la Ley de Bases de Régimen Local y en el artículo 19.1.e) LJCA, que circunscriben su legitimación a la impugnación de «los actos y disposiciones que afecten al ejercicio de su autonomía».

Teniendo en cuenta esta regulación específica, así como las citadas Sentencias del Tribunal Constitucional, la conclusión a la que llega la Sentencia es que «los ayuntamientos no están legitimados para el ejercicio de la acción pública urbanística frente a la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico».

Sin embargo, además de la legitimación por afectación al ámbito de la autonomía municipal, la Sentencia estima que «una entidad local puede impugnar un acto o disposición de otra —sea limítrofe o no— en el caso de ostentar algún derecho o interés legítimo, de conformidad con el artículo 19.1 a) LJCA, concurriendo éste, de acuerdo con nuestra jurisprudencia, siempre que el demandante pueda obtener un beneficio o ventaja con la estimación de sus pretensiones, o evitar un perjuicio o desventaja, más allá de la mera defensa de la legalidad».

Así ocurría, a juicio de la Sala, en este caso, dado que el Ayuntamiento de Oleiros «impugnaba el planeamiento alegando que resultaba afectada directamente, e invocando un interés general del municipio, como es el conservar lo que denominaba “pulmón verde” entre ambos municipios, en la zona afectada por la modificación del planeamiento, y se refería a criterios de ordenación compatibles con el planeamiento de municipios limítrofes, y a las Directrices de Ordenación Territorial».

La Sentencia entiende, por ello, que esta posible afectación de los intereses generales confería al Ayuntamiento recurrente legitimación activa, no limitada al estricto cauce de la afectación de sus competencias, por lo que estima el recurso y retrotrae las actuaciones a fin de que el Tribunal Superior de Justicia de Galicia resuelva los motivos respecto de los que inadmitió el recurso.

Conviene señalar, por último, que en la respuesta a la cuestión de interés casacional la Sentencia se limita a lo planteado en el Auto de admisión, declarando que «un ayuntamiento está legitimado para impugnar la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico por parte de otro ayuntamiento limítrofe o colindante, cuando afecte al ejercicio de las competencias o a los intereses generales del municipio impugnante». Sin embargo, de sus fundamentos jurídicos se desprende que no es necesario que el Ayuntamiento sea «limítrofe o colindante» con el que ha aprobado el instrumento de planeamiento para ostentar dicha legitimación.