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Dos cosas que hay que saber sobre la interpretación jurisprudencial de la caducidad de los procedimientos sancionadores o de gravamen
19 de febrero, 2021
De acuerdo con el artículo 25 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, en el caso de los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen para el administrado, cuando transcurra el plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se producirá la caducidad.
En estos casos, añade el precepto, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95 de la ley, que prevé la posibilidad de que la Administración inicie un nuevo procedimiento cuando no se haya producido la prescripción de la acción.
En dos sentencias de 2018, el Tribunal Supremo declaró que la caducidad de un procedimiento determina que éste haya «dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa válida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar otro nuevo» y, de no hacerlo, la resolución que se dicte será nula de pleno derecho por haberse dictado en un procedimiento inválido o inexistente (ex. art. 47.1.a) de la ley. Dicho de otro modo: una vez caducado un procedimiento de gravamen, la única resolución válida que podrá dictar la Administración será, por tanto, la de su declaración de caducidad (Sentencias núm. 436 y 438 de 2018, de 19 de marzo).
Pues bien, en la Sentencia 1667/2020, de 3 de diciembre (ponente W. Olea Godoy), el Tribunal Supremo completa esta doctrina sobre el plazo máximo para resolver como límite al ejercicio de las potestades de intervención de la Administración.
El recurso de casación que ha dado lugar a esta Sentencia trae causa del recurso de un particular contra la resolución sancionadora dictada en 2015 por un Ayuntamiento de las Islas Baleares que le imponía la sanción de multa por haber realizado una obra sin licencia y le obligaba, además, a demoler lo construido. El recurrente alegaba la nulidad de la resolución por vicios del procedimiento dado que en 2013 el Ayuntamiento había iniciado un expediente con el mismo objeto que no llegó a resolver.
El plazo para resolver había sido ampliamente superado y el Ayuntamiento no refutaba la caducidad del procedimiento entonces iniciado, pero entendía que, a pesar de no haber declarado la caducidad del expediente, este procedimiento habría caducado, lo que le habilitaba para iniciar uno nuevo, que es en el que recayó la resolución sancionadora. El Consistorio argumentaba, en este sentido, que la caducidad se produce por el mero transcurso de los plazos legalmente establecidos sin haberse dictado la resolución definitiva, lo que comporta su terminación ex lege, con el efecto automático de su archivo.
Por su parte, la Sentencia de instancia entendió que, pese a la omisión formal de no haberse declarado la caducidad del procedimiento, la apertura de uno nuevo no ocasionó indefensión alguna y que por ello debía considerarse como una irregularidad no invalidante, lo que le llevó a confirmar el acto recurrido.
La Sentencia del Tribunal Supremo sale al paso de este planteamiento y declara, con valor de doctrina, que «para la reapertura de un procedimiento administrativo en que se ejercitan potestades de gravamen, existiendo uno previo que debe considerarse caducado, es necesario una previa resolución administrativa expresa, declarando la caducidad del inicial, sin que, mientras tanto, pueda considerarse que se trate de un nuevo procedimiento».
Tras hacer un repaso muy interesante de la institución de la caducidad y de su diferencia con la prescripción, la Sentencia concluye que, según resulta de Ley 39/2015, «la caducidad comporta una causa de terminación de los procedimientos, pero no genera, por sí misma, dicha terminación, porque requiere una resolución expresa que la declare, pudiendo incluso la Administración, pese a concurrir el presupuesto de hecho, rechazarla en supuestos excepcionales (art. 95.4)».
De la jurisprudencia expuesta, resultan dos cuestiones importantes que hay que conocer sobre la interpretación que debe darse a los artículos 25 y 95 de la Ley 39/2015, que regulan el efecto del transcurso máximo para resolver y notificar en los procedimientos sancionadores o de gravamen, que son las siguientes:
a) el procedimiento deviene inválido y la Administración está obligada a declarar su caducidad; de no hacerlo, la resolución que dicte será nula de pleno derecho por haber sido dictada en un procedimiento inexistente; y
b) únicamente tras haber declarado de forma expresa esta caducidad la Administraicón podrá reabrir el procedimiento en el caso de que su acción no haya prescrito.
En estos casos, añade el precepto, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95 de la ley, que prevé la posibilidad de que la Administración inicie un nuevo procedimiento cuando no se haya producido la prescripción de la acción.
En dos sentencias de 2018, el Tribunal Supremo declaró que la caducidad de un procedimiento determina que éste haya «dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa válida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar otro nuevo» y, de no hacerlo, la resolución que se dicte será nula de pleno derecho por haberse dictado en un procedimiento inválido o inexistente (ex. art. 47.1.a) de la ley. Dicho de otro modo: una vez caducado un procedimiento de gravamen, la única resolución válida que podrá dictar la Administración será, por tanto, la de su declaración de caducidad (Sentencias núm. 436 y 438 de 2018, de 19 de marzo).
Pues bien, en la Sentencia 1667/2020, de 3 de diciembre (ponente W. Olea Godoy), el Tribunal Supremo completa esta doctrina sobre el plazo máximo para resolver como límite al ejercicio de las potestades de intervención de la Administración.
El recurso de casación que ha dado lugar a esta Sentencia trae causa del recurso de un particular contra la resolución sancionadora dictada en 2015 por un Ayuntamiento de las Islas Baleares que le imponía la sanción de multa por haber realizado una obra sin licencia y le obligaba, además, a demoler lo construido. El recurrente alegaba la nulidad de la resolución por vicios del procedimiento dado que en 2013 el Ayuntamiento había iniciado un expediente con el mismo objeto que no llegó a resolver.
El plazo para resolver había sido ampliamente superado y el Ayuntamiento no refutaba la caducidad del procedimiento entonces iniciado, pero entendía que, a pesar de no haber declarado la caducidad del expediente, este procedimiento habría caducado, lo que le habilitaba para iniciar uno nuevo, que es en el que recayó la resolución sancionadora. El Consistorio argumentaba, en este sentido, que la caducidad se produce por el mero transcurso de los plazos legalmente establecidos sin haberse dictado la resolución definitiva, lo que comporta su terminación ex lege, con el efecto automático de su archivo.
Por su parte, la Sentencia de instancia entendió que, pese a la omisión formal de no haberse declarado la caducidad del procedimiento, la apertura de uno nuevo no ocasionó indefensión alguna y que por ello debía considerarse como una irregularidad no invalidante, lo que le llevó a confirmar el acto recurrido.
La Sentencia del Tribunal Supremo sale al paso de este planteamiento y declara, con valor de doctrina, que «para la reapertura de un procedimiento administrativo en que se ejercitan potestades de gravamen, existiendo uno previo que debe considerarse caducado, es necesario una previa resolución administrativa expresa, declarando la caducidad del inicial, sin que, mientras tanto, pueda considerarse que se trate de un nuevo procedimiento».
Tras hacer un repaso muy interesante de la institución de la caducidad y de su diferencia con la prescripción, la Sentencia concluye que, según resulta de Ley 39/2015, «la caducidad comporta una causa de terminación de los procedimientos, pero no genera, por sí misma, dicha terminación, porque requiere una resolución expresa que la declare, pudiendo incluso la Administración, pese a concurrir el presupuesto de hecho, rechazarla en supuestos excepcionales (art. 95.4)».
De la jurisprudencia expuesta, resultan dos cuestiones importantes que hay que conocer sobre la interpretación que debe darse a los artículos 25 y 95 de la Ley 39/2015, que regulan el efecto del transcurso máximo para resolver y notificar en los procedimientos sancionadores o de gravamen, que son las siguientes:
a) el procedimiento deviene inválido y la Administración está obligada a declarar su caducidad; de no hacerlo, la resolución que dicte será nula de pleno derecho por haber sido dictada en un procedimiento inexistente; y
b) únicamente tras haber declarado de forma expresa esta caducidad la Administraicón podrá reabrir el procedimiento en el caso de que su acción no haya prescrito.
