Volver a Publicaciones
PUBLICACIÓN
El alcance de la «fuerza mayor» por catástrofes ambientales en la contratación administrativa
5 de septiembre, 2022
La Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo núm 644/2022, de 31 de mayo de 2022 (ponente Diego Córdoba), interpreta el alcance del término «fuerza mayor» de la legislación de contratos del sector público, a los efectos de determinar si pueden comprenderse aquellos fenómenos ambientales catastróficos en los que tiene incidencia la acción humana.
La entidad cuyo recurso dio lugar al litigo era concesionaria de un puerto deportivo en el Mar Menor que sufrió un descenso drástico en la contratación de amarres como consecuencia del desastre ecológico que afecta a esta albufera.
La empresa recurrió frente a la desestimación por la Administración de su solicitud de restablecimiento del equilibrio de la concesión, al amparo de lo dispuesto en el artículo 258 del anterior Texto Refundido de Contratos del Sector Público (actual artículo 270 de la actual Ley de Contratos del Sector Público), que reconoce este derecho cuando causas de fuerza mayor «determinaran de forma directa la ruptura sustancial de la economía del contrato», remitiendo a la definición de fuerza mayor que contiene el propio texto legal.
Pues bien, tanto el anterior Texto Refundido (art. 235), como la actual Ley de Contratos del Sector Público (art. 239), definen la fuerza mayor en los siguientes términos:
«Tendrán la consideración de casos de fuerza mayor los siguientes:
a) Los incendios causados por la electricidad atmosférica.
b) Los fenómenos naturales de efectos catastróficos, como maremotos, terremotos, erupciones volcánicas, movimientos del terreno, temporales marítimos, inundaciones u otros semejantes.
c) Los destrozos ocasionados violentamente en tiempo de guerra, robos tumultuosos o alteraciones graves del orden público».
La entidad recurrente aportó un informe que probaba los efectos «demoledores» de la contaminación del Mar Menor en la viabilidad económica de la concesión e invocó su derecho al restablecimiento económico por considerar que la «contaminación inusual y extraordinaria» de las aguas de esta albufera es una causa de fuerza mayor del apartado b) del precepto citado.
La Sentencia de instancia desestimó el recurso por entender que, aunque se asumiera que los daños económicos de la empresa han sido causados por la contaminación de las aguas, ésta no puede ser considerada fuerza mayor porque el precepto citado «deja claro que se refiere a fenómenos naturales de efectos catastróficos; se trata de fenómenos en los que no tiene intervención alguna el hombre, sino que dependen exclusivamente de la naturaleza».
Recurrida esta Sentencia en casación, el Tribunal Supremo interpreta el precepto y declara que «los supuestos contemplados en el apartado b) de dicha norma se califican como “fenómenos naturales”, esto es, cambios en la naturaleza no provocados directamente por la acción humana, sino por las fuerzas naturales ajenas a su intervención, lo que se corrobora si atendemos a los supuestos específicamente mencionados en este apartado (maremotos, terremotos, erupciones volcánicas, movimientos del terreno, temporales marítimos, inundaciones)».
La Sentencia rechaza, acto seguido, que el hecho de que el precepto aluda a otros fenómenos «semejantes» desvirtúe la exigencia inicial de que hayan de ser «fenómenos naturales».
Y, a continuación, la Sentencia matiza su doctrina anterior, y afirma que en la producción de fenómenos catastróficos sí puede haber una intervención humana sin que por ello dejen de ser considerados supuestos de fuerza mayor, haciendo alusión expresa en este sentido al «calentamiento global por la acción humana que motiva fenómenos atmosféricos catastróficos».
La diferencia estriba, según la Sentencia, en que en este último caso la intervención del hombre sería «indirecta o mediata», y lo que excluye la norma son los desastres medioambientales «en cuya causación y con una conexión directa y relevante intervenga la acción del hombre».
Esta distinción es artificiosa y carece de apoyatura en el precepto, que no solo no excluye las catástrofes naturales causadas directa o indirectamente por el hombre, sino que expresamente prevé como fuerza mayor fenómenos atribuibles exclusivamente a la acción humana, como las guerras o los robos tumultuarios. El precepto no contiene, además, una lista cerrada de posibles fenómenos, como lo prueba que se haya reconocido sin dificultad el Covid como causa de fuerza mayor a pesar de no hacerse mención alguna a las epidemias.
En realidad, lo que ocurre es que en este caso no hay fuerza mayor porque falta, lisa y llanamente, su presupuesto esencial: que se trate de «sucesos que no hubieran podido preverse, o que, previstos, fueran inevitables» (art. 1105 del Código Civil). Como ha reiterado hasta la saciedad la jurisprudencia, la fuerza mayor es «imprevisible e inevitable si se hubiera previsto».
No ocurría así en el caso de autos. La profunda degradación del Mar Menor ha sido causada por un proceso de eutrofización cuya causa principal es el exceso de nutrientes aportados desde hace varias décadas que ha ido causando deterioro progresivo del ecosistema, hasta dar lugar a los últimos episodios de mortandad de peces (Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, 2020). No hay ninguna fuerza mayor en esta «catástrofe anunciada», solo una lamentable dejación de funciones por parte de las Administraciones responsables de velar por el medio ambiente.
La entidad cuyo recurso dio lugar al litigo era concesionaria de un puerto deportivo en el Mar Menor que sufrió un descenso drástico en la contratación de amarres como consecuencia del desastre ecológico que afecta a esta albufera.
La empresa recurrió frente a la desestimación por la Administración de su solicitud de restablecimiento del equilibrio de la concesión, al amparo de lo dispuesto en el artículo 258 del anterior Texto Refundido de Contratos del Sector Público (actual artículo 270 de la actual Ley de Contratos del Sector Público), que reconoce este derecho cuando causas de fuerza mayor «determinaran de forma directa la ruptura sustancial de la economía del contrato», remitiendo a la definición de fuerza mayor que contiene el propio texto legal.
Pues bien, tanto el anterior Texto Refundido (art. 235), como la actual Ley de Contratos del Sector Público (art. 239), definen la fuerza mayor en los siguientes términos:
«Tendrán la consideración de casos de fuerza mayor los siguientes:
a) Los incendios causados por la electricidad atmosférica.
b) Los fenómenos naturales de efectos catastróficos, como maremotos, terremotos, erupciones volcánicas, movimientos del terreno, temporales marítimos, inundaciones u otros semejantes.
c) Los destrozos ocasionados violentamente en tiempo de guerra, robos tumultuosos o alteraciones graves del orden público».
La entidad recurrente aportó un informe que probaba los efectos «demoledores» de la contaminación del Mar Menor en la viabilidad económica de la concesión e invocó su derecho al restablecimiento económico por considerar que la «contaminación inusual y extraordinaria» de las aguas de esta albufera es una causa de fuerza mayor del apartado b) del precepto citado.
La Sentencia de instancia desestimó el recurso por entender que, aunque se asumiera que los daños económicos de la empresa han sido causados por la contaminación de las aguas, ésta no puede ser considerada fuerza mayor porque el precepto citado «deja claro que se refiere a fenómenos naturales de efectos catastróficos; se trata de fenómenos en los que no tiene intervención alguna el hombre, sino que dependen exclusivamente de la naturaleza».
Recurrida esta Sentencia en casación, el Tribunal Supremo interpreta el precepto y declara que «los supuestos contemplados en el apartado b) de dicha norma se califican como “fenómenos naturales”, esto es, cambios en la naturaleza no provocados directamente por la acción humana, sino por las fuerzas naturales ajenas a su intervención, lo que se corrobora si atendemos a los supuestos específicamente mencionados en este apartado (maremotos, terremotos, erupciones volcánicas, movimientos del terreno, temporales marítimos, inundaciones)».
La Sentencia rechaza, acto seguido, que el hecho de que el precepto aluda a otros fenómenos «semejantes» desvirtúe la exigencia inicial de que hayan de ser «fenómenos naturales».
Y, a continuación, la Sentencia matiza su doctrina anterior, y afirma que en la producción de fenómenos catastróficos sí puede haber una intervención humana sin que por ello dejen de ser considerados supuestos de fuerza mayor, haciendo alusión expresa en este sentido al «calentamiento global por la acción humana que motiva fenómenos atmosféricos catastróficos».
La diferencia estriba, según la Sentencia, en que en este último caso la intervención del hombre sería «indirecta o mediata», y lo que excluye la norma son los desastres medioambientales «en cuya causación y con una conexión directa y relevante intervenga la acción del hombre».
Esta distinción es artificiosa y carece de apoyatura en el precepto, que no solo no excluye las catástrofes naturales causadas directa o indirectamente por el hombre, sino que expresamente prevé como fuerza mayor fenómenos atribuibles exclusivamente a la acción humana, como las guerras o los robos tumultuarios. El precepto no contiene, además, una lista cerrada de posibles fenómenos, como lo prueba que se haya reconocido sin dificultad el Covid como causa de fuerza mayor a pesar de no hacerse mención alguna a las epidemias.
En realidad, lo que ocurre es que en este caso no hay fuerza mayor porque falta, lisa y llanamente, su presupuesto esencial: que se trate de «sucesos que no hubieran podido preverse, o que, previstos, fueran inevitables» (art. 1105 del Código Civil). Como ha reiterado hasta la saciedad la jurisprudencia, la fuerza mayor es «imprevisible e inevitable si se hubiera previsto».
No ocurría así en el caso de autos. La profunda degradación del Mar Menor ha sido causada por un proceso de eutrofización cuya causa principal es el exceso de nutrientes aportados desde hace varias décadas que ha ido causando deterioro progresivo del ecosistema, hasta dar lugar a los últimos episodios de mortandad de peces (Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, 2020). No hay ninguna fuerza mayor en esta «catástrofe anunciada», solo una lamentable dejación de funciones por parte de las Administraciones responsables de velar por el medio ambiente.
