El artículo 29.4 de la Ley 40/2015 permite rebajar la sanción administrativa a la prevista para la infracción de menor gravedad

La Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2025 (rec. 2014/2023, ponente Manuel Delgado-Iribarren), ha fijado doctrina jurisprudencial sobre el contenido y alcance del artículo 29.4 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.

De acuerdo con este precepto, «cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior».

Conforme a la interpretación de esta Sentencia, este artículo permite que, cuando lo justifique el respeto al principio de proporcionalidad en atención a las circunstancias concurrentes, el órgano competente puede imponer la sanción prevista legalmente para la infracción inmediatamente inferior en gravedad, en vez de limitarse a aplicar la sanción en el grado mínimo de la infracción cometida.

Los hechos que dieron lugar a este pronunciamiento tienen su origen en la multa de 100.000 euros impuesta por la Consejería de Cultura y Patrimonio Histórico de Andalucía a un particular que acudió a legalizar la obra de una piscina en el jardín de su vivienda. La sanción se impuso por considerarse la construcción de la piscina como una infracción tipificada como grave por la Ley del Patrimonio Histórico de Andalucía al encontrarse el inmueble incluido en una zona arqueológica. 

La multa fue recurrida ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que estimó parcialmente el recurso y anuló la resolución sancionadora únicamente en lo relativo al importe de la multa, que redujo de 100.000 a 10.000 euros.

La sentencia no discutió la correcta tipificación de la infracción, pero consideró que la multa prevista, aun en su grado mínimo, resultaba desproporcionada en atención a las circunstancias concurrentes, tales como: «la falta de concreta afectación a ningún yacimiento ni bien de interés arqueológico, la inexistencia en el sustrato de la parcela de ningún resto arqueológico, la ausencia de daño, la ulterior obtención de la legalización de las actuaciones realizadas, así como la correspondiente autorización para que pudiera terminarse la ejecución de la piscina».

Por ello, el Tribunal Superior de Justicia estimó que, «resulta más ajustado al principio de proporcionalidad aplicar la sanción establecida para la infracción inmediatamente inferior» en aplicación del artículo 29.4 de la Ley 40/2015 que había sido invocado por el recurrente.

La Administración recurrió la sentencia en casación alegando, entre otros motivos: que la reducción de la multa era contraria a los principios de legalidad y tipicidad; que el principio de proporcionalidad no permitía sustraerse del de legalidad y que la rebaja de la sanción impuesta por debajo de lo que correspondería vulneraba el artículo 70.1.2º del Código penal, que se refiere al método para la determinación de «la pena inferior en grado».

El Tribunal Supremo admitió el recurso de casación por considerar de interés casacional objetivo revisar la interpretación de la Sentencia de instancia sobre el alcance del artículo 29.4 de la Ley 40/2015 y la confirma en su fallo con base en base en los siguientes argumentos:

—  La interpretación histórica del artículo, dado que su antecedente inmediato en el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora de 1993 se refería a la posibilidad de imponer la sanción tipificada «en su grado mínimo» y la Ley 40/2015 modificó esta previsión para referirse a «la sanción en el grado inferior».

—  Su interpretación lógica y sistemática, dado que «la única gradación que por regla general hace el legislador en materia de infracciones y sanciones administrativas es la que distingue entre infracciones muy graves, graves y leves», por lo que «lo lógico es pensar que ese grado inferior está referido a la gravedad de las infracciones».

—  La existencia de otro precepto equivalente en la legislación sectorial: el artículo 67.3 de la Ley 24/2013, del Sector Eléctrico, que de una forma más clara prevé que, en atención a las circunstancias concurrentes y en aplicación el principio de proporcionalidad, el órgano sancionador pueda «determinar la cuantía de la sanción aplicando la escala correspondiente a la clase o clases de infracciones que precedan en gravedad a aquella en que se integra la considerada en el caso de que se trate».

—  La finalidad de la previsión normativa, que es la garantía del principio de proporcionalidad en el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora.

En relación con este último argumento, el Tribunal Supremo destaca «la relevancia que en los tiempos actuales ha ido adquiriendo el principio de proporcionalidad, no sólo como parámetro para enjuiciar las restricciones a los derechos fundamentales sino también como límite a la potestad administrativa sancionadora, tanto a la hora de tipificar infracciones y sanciones como respecto a su aplicación». 

En la argumentación jurídica de la sentencia puede encontrarse una valiosa recopilación de los pronunciamientos dictados en este sentido por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el propio Tribunal Supremo.

Cabe destacar también, como una afirmación importante de la sentencia, que el principio de proporcionalidad es «una garantía estrechamente vinculada al principio de legalidad en materia sancionadora consagrado en el artículo 25.1 de la Constitución», con lo que parece avanzarse hacia su reconocimiento como derecho fundamental.

En atención a los argumentos expuestos, el Tribunal Supremo niega que la interpretación de la Sala e instancia vulnere, como alegaba la Administración, los principios de tipicidad y de legalidad porque «es el propio legislador quien lo ha establecido explícitamente», sin perjuicio de que «la Administración sancionadora tenga una obligación reforzada de motivación si hace uso de esta facultad, y corresponderá después a los órganos integrantes de la jurisdicción contencioso-administrativa revisar esa decisión». También descarta que quepa la aplicación analógica del artículo 71.1 del Código Penal para limitar la cuantía de la reducción de la multa por considerar que, conforme a las sentencias que cita, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha excluido el recurso a la analogía in malam partem en el derecho administrativo sancionador.

Esta sentencia puede tener una repercusión práctica importante, considerando la severidad de las sanciones previstas en la legislación vigente. Aunque el precepto se dirige formalmente a la Administración sancionadora, los administrados podrán esgrimirlo tanto en sus alegaciones como en los recursos interpuestos, a fin de solicitar una reducción de la sanción impuesta, con expresa invocación del principio de proporcionalidad. Incluso, el magistrado José Ramón Chaves (https://delajusticia.com/) postula que, en aplicación de este artículo «el juez podrá, en casos sangrantes, en que las partes nada digan someter la tesis de la posible rebaja de la sanción». ¡Dios le oiga!