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PUBLICACIÓN
El derecho a reclamar responsabilidad por los daños derivados de retrasos injustificados
21 de enero, 2020
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia 10 de julio de 2019 (núm. de rec. 1023/2017, ponente J.D. Sanz Heredero), resuelve los recursos de apelación interpuestos contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que condenó al Ayuntamiento de Madrid a pagar a la empresa recurrente 1.573.139,35 euros por los daños y perjuicios sufridos por el retraso en la construcción de un edificio como consecuencia de la actuación del Ayuntamiento, que se negó a firmar la licencia y a otorgar la certificación de acto presunto. La Sentencia fue recurrida tanto por el Ayuntamiento de Madrid como por la recurrente, que pretendía una indemnización mayor.
La cuestión controvertida consiste en determinar si los daños y perjuicios reclamados tienen o no su encaje en el supuesto indemnizatorio contemplado en el artículo 35 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008, que dispone que dará lugar a la indemnización «La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente. En ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado».
Para determinar si concurrió o no demora injustificada, la Sentencia acude al artículo 42.1 de la Ley 30/1992, aplicable ratione temporis (actual art. 21.1 de la Ley 39/2015), que «obliga a la Administración a dictar una resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, lo que debe tener lugar antes del transcurso del plazo legalmente establecido para ello. Si se produce una inactividad o actividad tardía (funcionamiento anormal) de la Administración causando determinados daños y perjuicios al particular, como regla general surgirá el derecho del administrado a verse resarcido».
Tras esta importante afirmación, la Sentencia matiza que el simple transcurso del tiempo establecido para resolver no es suficiente para que surja la responsabilidad administrativa pues sólo se producirá un funcionamiento anormal de los servicios públicos cuando la demora sea «injustificada». A continuación, la Sentencia enuncia algunos supuestos en los que la demora, por considerarse justificada, no tendría consecuencias (p.ej., en el caso de las licencias urbanísticas, cuando la demora sea a causa de la actuación del propio administrado o de una dificultad objetiva de la aplicación de la normativa urbanística).
En el caso enjuiciado, la Sentencia estima que la demora fue injustificada, rechazando la alegación del Ayuntamiento de que se debió a la protesta o presión vecinal y que ello habría roto la relación de causalidad entre la actuación administrativa y el daño.
Dice así el Tribunal Superior de Justicia que «teniendo en cuenta, como es bien sabido, que el otorgamiento de dicho tipo de licencias es una actividad reglada, para cuya concesión o denegación los órganos competentes de la Administración deben atenerse a la normativa aplicable, resulta evidente que la eventual presión o protesta vecinal contra el otorgamiento de una determinada licencia nunca puede justificar el retraso o demora en su concesión teniendo en cuenta, además, que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la ley».
En cuanto a la incidencia del silencio administrativo en la responsabilidad por demora, la Sentencia rechaza la alegación del Ayuntamiento de que se trataba de un dato relevante para determinar la responsabilidad por cuanto el reclamante pudo iniciar los obras desde que obtuvo la licencia por silencio positivo.
Esta alegación no es válida, a juicio de la Sentencia, por la «cuestionable operatividad del silencio positivo» en el ámbito urbanístico, dado que «existe una constante legal que imposibilita la adquisición de licencias “contra legem” (en este sentido, Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de diciembre de 2011, rec. 227/2009). Es por ello que, ante esta cuestionable operatividad del silencio administrativo, resulte comprensible y razonable la actitud renuente del peticionario de la licencia a asumir el riesgo de acometer la ejecución de la obra amparada en el silencio administrativo positivo».
Es precisamente por ello, añade, por lo que el ordenamiento jurídico, aunque disponga que los actos administrativos producidos por silencio administrativo positivo puedan hacerse valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona, posibilita al administrado que solicite de la Administración la expedición un «certificado acreditativo del silencio producido», que debe ser emitido en el plazo máximo de quince días (art. 43.4 de la Ley 30/1992, actual art.
24.4 de la Ley 39/2015).
Pero en este caso, habiendo solicitado la recurrente la expedición de dicho certificado en mayo de 2008, éste no se emitió y fue notificado hasta enero de 2012. Siendo así, considera la Sentencia que la eventual posibilidad que tenía el solicitante de la licencia de obras de iniciar la edificación no puede actuar como causa exoneradora de la responsabilidad. Y añade: «Es la propia Administración municipal, con su negativa a expedir el certificado solicitado, colocándose en una situación de franca ilegalidad y rebeldía, la que parece cuestionar el efecto positivo del silencio administrativo, poniendo así en una incuestionable incertidumbre la situación jurídica de la mercantil recurrente.»
La Sentencia reconoce, por lo expuesto, que concurren los requisitos para apreciar responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal de la Administración, como consecuencia del retraso injustificado en el otorgamiento de la licencia urbanística, procediendo a continuación a evaluar los daños y perjuicios indemnizables, que se fijan en la cuantía de 1.464.303,66 €.
Como puede observarse, si bien la Sentencia se refiere a los daños derivados del retraso en el otorgamiento de una licencia urbanística, su doctrina puede resultar aplicable a cualquier procedimiento administrativo referido a un acto reglado cuando, como consecuencia de un retraso injustificado de la Administración en resolver, se irroguen perjuicios para el administrado
La cuestión controvertida consiste en determinar si los daños y perjuicios reclamados tienen o no su encaje en el supuesto indemnizatorio contemplado en el artículo 35 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008, que dispone que dará lugar a la indemnización «La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente. En ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado».
Para determinar si concurrió o no demora injustificada, la Sentencia acude al artículo 42.1 de la Ley 30/1992, aplicable ratione temporis (actual art. 21.1 de la Ley 39/2015), que «obliga a la Administración a dictar una resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, lo que debe tener lugar antes del transcurso del plazo legalmente establecido para ello. Si se produce una inactividad o actividad tardía (funcionamiento anormal) de la Administración causando determinados daños y perjuicios al particular, como regla general surgirá el derecho del administrado a verse resarcido».
Tras esta importante afirmación, la Sentencia matiza que el simple transcurso del tiempo establecido para resolver no es suficiente para que surja la responsabilidad administrativa pues sólo se producirá un funcionamiento anormal de los servicios públicos cuando la demora sea «injustificada». A continuación, la Sentencia enuncia algunos supuestos en los que la demora, por considerarse justificada, no tendría consecuencias (p.ej., en el caso de las licencias urbanísticas, cuando la demora sea a causa de la actuación del propio administrado o de una dificultad objetiva de la aplicación de la normativa urbanística).
En el caso enjuiciado, la Sentencia estima que la demora fue injustificada, rechazando la alegación del Ayuntamiento de que se debió a la protesta o presión vecinal y que ello habría roto la relación de causalidad entre la actuación administrativa y el daño.
Dice así el Tribunal Superior de Justicia que «teniendo en cuenta, como es bien sabido, que el otorgamiento de dicho tipo de licencias es una actividad reglada, para cuya concesión o denegación los órganos competentes de la Administración deben atenerse a la normativa aplicable, resulta evidente que la eventual presión o protesta vecinal contra el otorgamiento de una determinada licencia nunca puede justificar el retraso o demora en su concesión teniendo en cuenta, además, que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la ley».
En cuanto a la incidencia del silencio administrativo en la responsabilidad por demora, la Sentencia rechaza la alegación del Ayuntamiento de que se trataba de un dato relevante para determinar la responsabilidad por cuanto el reclamante pudo iniciar los obras desde que obtuvo la licencia por silencio positivo.
Esta alegación no es válida, a juicio de la Sentencia, por la «cuestionable operatividad del silencio positivo» en el ámbito urbanístico, dado que «existe una constante legal que imposibilita la adquisición de licencias “contra legem” (en este sentido, Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de diciembre de 2011, rec. 227/2009). Es por ello que, ante esta cuestionable operatividad del silencio administrativo, resulte comprensible y razonable la actitud renuente del peticionario de la licencia a asumir el riesgo de acometer la ejecución de la obra amparada en el silencio administrativo positivo».
Es precisamente por ello, añade, por lo que el ordenamiento jurídico, aunque disponga que los actos administrativos producidos por silencio administrativo positivo puedan hacerse valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona, posibilita al administrado que solicite de la Administración la expedición un «certificado acreditativo del silencio producido», que debe ser emitido en el plazo máximo de quince días (art. 43.4 de la Ley 30/1992, actual art.
24.4 de la Ley 39/2015).
Pero en este caso, habiendo solicitado la recurrente la expedición de dicho certificado en mayo de 2008, éste no se emitió y fue notificado hasta enero de 2012. Siendo así, considera la Sentencia que la eventual posibilidad que tenía el solicitante de la licencia de obras de iniciar la edificación no puede actuar como causa exoneradora de la responsabilidad. Y añade: «Es la propia Administración municipal, con su negativa a expedir el certificado solicitado, colocándose en una situación de franca ilegalidad y rebeldía, la que parece cuestionar el efecto positivo del silencio administrativo, poniendo así en una incuestionable incertidumbre la situación jurídica de la mercantil recurrente.»
La Sentencia reconoce, por lo expuesto, que concurren los requisitos para apreciar responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal de la Administración, como consecuencia del retraso injustificado en el otorgamiento de la licencia urbanística, procediendo a continuación a evaluar los daños y perjuicios indemnizables, que se fijan en la cuantía de 1.464.303,66 €.
Como puede observarse, si bien la Sentencia se refiere a los daños derivados del retraso en el otorgamiento de una licencia urbanística, su doctrina puede resultar aplicable a cualquier procedimiento administrativo referido a un acto reglado cuando, como consecuencia de un retraso injustificado de la Administración en resolver, se irroguen perjuicios para el administrado
