El Tribunal Constitucional se declara competente para la anulación indirecta de reglamentos inconstitucionales

La Sentencia 184/2025, de 2 de diciembre, del Pleno del Tribunal Constitucional, estima un recurso de amparo contra una sanción disciplinaria por vulneración del principio de legalidad del artículo 25.1 de la Constitución Española (CE), en su vertiente de garantía formal, al haberse aplicado un tipo infractor previsto en una norma reglamentaria. Se trata de una resolución relevante porque, además de reforzar las exigencias de dicha vertiente del principio de legalidad sancionadora, declara su competencia para anular el precepto reglamentario aplicado por la actuación administrativa impugnada en amparo. A propuesta de tres magistrados y, cabe suponer, en atención a la controversia existente sobre esta segunda cuestión, el Pleno avocó el conocimiento del recurso. La Sentencia cuenta con dos votos particulares.

El demandante de amparo impugnó la resolución del director de la Escuela Nacional de Policía que le impuso una sanción consistente en la pérdida de quince puntos sobre la suma de las calificaciones obtenidas al término del curso selectivo para el acceso al Cuerpo Nacional de Policía, así como las resoluciones que la confirmaron en vía administrativa y judicial. La resolución sancionadora fundó la sanción en los preceptos del Reglamento provisional de la Escuela Superior de Policía, aprobado por Orden de 19 de octubre de 1981.

Se trata de un recurso de amparo mixto, en el que la vulneración de los derechos fundamentales se imputa tanto a la Administración como a las sentencias posteriores que confirmaron la actuación administrativa, en concreto la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 406/2022, de 18 de marzo y la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 2023 (rec. 5068/2022). El recurso de amparo denunciaba que la resolución sancionadora impugnada infringía el principio fundamental a la legalidad sancionadora del artículo 25.1 CE y que la Sentencia del Tribunal Supremo lesionaba el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE. Siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional para estos supuestos, la Sentencia comienza por analizar la queja imputable a la actuación administrativa cuya estimación —como sucede en este caso— hace innecesario enjuiciar la supuesta vulneración del derecho a tutela judicial efectiva imputada al Tribunal Supremo.

La Sentencia estima el recurso de amparo al considerar que la resolución sancionadora vulneró el principio de legalidad del artículo 25.1 CE, en su vertiente de garantía formal, pues el tipo infractor se recogía en una norma reglamentaria carente de cobertura legal. En este punto, la Sentencia corrige la doctrina fijada por el Tribunal Supremo en la cuestión de interés casacional objetivo resuelta por la Sentencia de 16 de octubre de 2023 en dos aspectos de especial relevancia.

a) En primer lugar, frente a la tesis de la Sentencia del Tribunal Supremo según la cual «la doctrina constitucional no exige la reserva de ley a las normas preconstitucionales ni a aquellas postconstitucionales que no introduzcan nuevas infracciones o sanciones respecto de aquellas preconstitucionales que les sirven de precedente», el Tribunal Constitucional afirma que «resulta contrario a la garantía formal del artículo 25.1 CE que un régimen sancionador contenido en un reglamento preconstitucional pueda mantenerse en el tiempo, sin la necesaria cobertura legal, mediante su reiteración, reproducción o refundición en normas reglamentarias posteriores a la Constitución».

La Sentencia expone la evolución progresivamente más restrictiva de la doctrina constitucional respecto de la pervivencia de normas reglamentarias preconstitucionales hasta que, desde la STC 117/1996, ya no admite «la viabilidad de un reglamento posterior a la Constitución que se limit[e] a reproducir el contenido de una regulación sancionadora preconstitucional de rango reglamentario».

Con mayor razón, añade la Sentencia, «infringirá dicha garantía un precepto reglamentario postconstitucional que, yendo más allá, innove o modifique de cualquier manera el cuadro de infracciones o de sanciones que estaba en vigor antes de aprobarse la Constitución». Esto es, a juicio del Tribunal Constitucional, lo que ocurre en el caso objeto del recurso de amparo, dado que «el Reglamento provisional de 1981 se enmarca en una actualización global que sustituye en bloque a la anterior regulación preconstitucional de la materia (Reglamento orgánico de 1967), la cual no se limita a reproducir —lo que, debemos subrayar, tampoco sería acorde con la garantía formal del artículo 25.1 CE, según la doctrina citada—, sino que se modifica en diversos aspectos, entre ellos, en lo referente a la sanción aplicada al recurrente en amparo, según se expone a continuación».

b)    En segundo lugar, la Sentencia corrige también la interpretación sostenida por la Sentencia del Tribunal Supremo según la cual «la exigencia de reserva de ley se flexibiliza en las relaciones de sujeción especial». Con apoyo en su propia jurisprudencia, el Tribunal Constitucional afirma que «la distinción entre relaciones de sujeción general y especial no puede esgrimirse de manera genérica para el incumplimiento “de los requisitos constitucionales de legalidad formal y tipicidad como garantía de la seguridad jurídica del ciudadano”», exigiéndose siempre una «cobertura legal mínima, incluso desde la perspectiva de las relaciones de sujeción especial». Aplicando esta doctrina, la Sentencia estima el motivo de amparo, «en vista de la absoluta falta de cobertura del precepto aplicado en norma alguna de rango legal».

Una vez estimados estos motivos y otorgado el amparo por vulneración del artículo 25.1 de la Constitución, el Tribunal Constitucional lleva a cabo un «proceso de reflexión interna» sobre la posibilidad de declarar, en vía de amparo, la inconstitucionalidad del precepto reglamentario identificado como origen de la lesión. Esta declaración se ha llevado a cabo por algunas sentencias que cita, pero ha sido rechazada por otras.  

La Sentencia se decanta por admitir que el Tribunal Constitucional pueda declarar la inconstitucionalidad y nulidad de preceptos reglamentarios de forma mediata o indirecta, esto es, cuando tales preceptos han sido aplicados por la actuación administrativa recurrida en amparo.

El Tribunal Constitucional considera que esta posibilidad encuentra su justificación en dos razones:

—      Porque, en su dimensión subjetiva, el recurso de amparo actúa como mecanismo subsidiario de tutela de los derechos fundamentales, permitiendo la remoción de disposiciones lesivas para asegurar la preservación de estos derechos (arts. 41.2, 43.1 y 55.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).

—      Y porque el recurso de amparo también posee una dimensión objetiva, que trasciende del caso concreto y cumple la función de «impulsar la mejora de los derechos fundamentales por parte de los poderes públicos».

Los votos particulares de dos magistrados discrepan de este criterio de la mayoría del Pleno, al sostener que la declaración mediata de inconstitucionalidad y nulidad de preceptos reglamentarios carece de habilitación expresa en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y no resulta necesaria para la resolución del amparo.

Ahora bien, tampoco existe precepto legal que impida esta posibilidad, que, además, resulta favorable a la tutela de los derechos fundamentales al evitar, pro futuro, nuevas lesiones del derecho vulnerado por el precepto inconstitucional. Que los tribunales contencioso-administrativos tengan encomendado, por el artículo 106 de la Constitución, el control de la potestad reglamentaria no obsta a que sus facultades anulatorias coexistan con las del Tribunal Constitucional. Así sucede, en particular, en los supuestos de conflictos de competencias en los que concurre la jurisdicción contencioso-administrativa con la constitucional. En tales casos, como admite consolidada jurisprudencia, «el Tribunal Constitucional puede resolver los conflictos de competencia que se le planteen al amparo del artículo 161.1.c) de la Constitución, y coexiste con la reservada a la jurisdicción contencioso-administrativa que, también por mandato constitucional (artículo 106), ha de “controlar la potestad reglamentaria” en toda su extensión» (Sentencias del Tribunal Supremo de noviembre de 2017, rec 2287/2015, y de 29 de enero de 2018, rec. 2794/2015).

Sí debe convenirse en que, como señala el voto particular del Magistrado Enrique Arnaldo Alcubilla, lo que lleva a cabo esta Sentencia no es una «aclaración de doctrina», sino «la fijación de una nueva y alternativa», pues, con la excepción de unas pocas sentencias de 1990, la jurisprudencia constitucional ha venido considerando de forma constante que el proceso de amparo no es una vía adecuada para la anulación de reglamentos inconstitucionales, salvo cuando la concreta vulneración de los derechos fundamentales provenga directamente de la propia disposición general.