El Tribunal Supremo aclara el papel de la delimitación del mercado geográfico relevante en los cárteles por el objeto: el caso del transporte escolar en las Islas Baleares

En su sentencia de 11 de junio de 2025, con número de resolución 737/2025 (“la Sentencia”) (disponible aquí), el Tribunal Supremo aborda una cuestión de indudable interés para la aplicación del Derecho de la competencia en territorios insulares: el papel de la delimitación del mercado geográfico relevante en conductas colusorias calificadas como infracciones por el objeto.

El caso se origina en la resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (“CNMC”) de 9 de marzo de 2017 (expediente S/DC/0512/14), que impuso una sanción de 118.296 euros a TORRES ALLÉS AUTOCARES S.L.U. por su presunta participación en un cártel en el transporte escolar en las Islas Baleares. La autoridad identificó tres prácticas anticompetitivas, consideradas infracciones muy graves, contrarias a los artículos 1 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia (“LDC”) y de la Ley 16/1989, de Defensa de la Competencia, y del artículo 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (“TFUE”): (i) un acuerdo continuado de fijación de precios mínimos y reparto de rutas escolares entre 2004 y el curso 2016/2017, vinculado a las licitaciones públicas de 2005 y 2013, (ii) la difusión de tarifas recomendadas en el transporte discrecional en Mallorca entre 1977 y 2011, (iii) y diversos pactos bilaterales de reparto de servicios por zonas o clientes en la isla de Mallorca.

La CNMC delimitó el mercado geográfico afectado conforme al ámbito de las licitaciones públicas, extendiéndolo a toda la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares: Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera. La empresa sancionada recurrió la citada resolución de la CNMC ante la Audiencia Nacional, alegando, entre otros motivos, la imposibilidad de haber contribuido a una infracción que afectaba a licitaciones fuera del ámbito territorial en que operaba, que se ceñía exclusivamente en Mallorca, y no había concurrido a licitaciones en otras islas.

El 21 de abril de 2022, la Audiencia Nacional dictó sentencia (disponible aquí) estimando íntegramente el recurso, y anuló la sanción de la CNMC al considerar que ésta había definido incorrectamente el mercado geográfico afectado por la infracción. Concretamente, la Audiencia Nacional consideró que, a pesar de que la licitación afectada por la conducta se organiza a nivel autonómico, el servicio de transporte escolar se presta de forma separada en cada isla, y las empresas no compiten entre sí porque el aislamiento y circunscripción de cada territorio lo hace imposible.

Pues bien, ante dicha sentencia, el Abogado del Estado presentó un recurso de casación ante el Tribunal Supremo, que decidió admitirlo a trámite al considerar que planteaba una cuestión con interés casacional objetivo: clarificar si, en el marco del artículo 1 de la LDC y del artículo 101 del TFUE, la delimitación del mercado geográfico es o no un elemento esencial del tipo infractor en conductas calificadas como cárteles, especialmente en contextos insulares como el de Islas Baleares, teniendo en cuenta la actividad desarrollada, la insularidad del territorio y la condición de competidor.

Pues bien, el Tribunal Supremo considera en la Sentencia que la Audiencia Nacional ha incurrido en error de Derecho al supeditar la existencia de la infracción a una estricta delimitación geográfica del mercado, y concluir que la delimitación del mercado geográfico no es un elemento esencial del tipo infractor en conductas calificadas como cártel, teniendo en cuenta la actividad en cuestión y la insularidad de los territorios en que se lleva a cabo.

Tal conclusión es la confirmación de una doctrina que no es difícil de compartir. Sin embargo, los motivos por los cuales el Tribunal Supremo llega a este resultado suscitan la necesidad de realizar algunos comentarios al respecto.

En primer lugar, el Tribunal Supremo considera crucial que nos hallemos ante una infracción por objeto. El Tribunal Supremo nos recuerda que se trata de un tipo de infracción por el objeto; es decir, un acuerdo entre empresas para evitar la competencia que se produce con la mera concertación, sin necesidad de que se materialicen efectos en el mercado. Pero inmediatamente el Tribunal Supremo aclara que la conducta sancionada por la CNMC ocurrió antes de que se adjudicaran los distintos lotes del concurso de transporte escolar organizado por la Administración autonómica; destacando que el acuerdo entre las empresas abarcaba todo el territorio cubierto por la licitación, afectando a todas las islas en conjunto y no a cada una por separado.

Esto es, el Tribunal Supremo se centra en aclarar que, en el caso concreto, el ámbito del acuerdo anticompetitivo era (como acuerdo previo a las propias licitaciones) todo el ámbito balear.

Sigue insistiendo en esta idea el Tribunal Supremo, indicando que no importa en qué zonas concretas operaban o pensaban operar las empresas implicadas, ya que lo relevante es que el cártel abarcaba todo el territorio de las Islas Baleares, no cada isla por separado. El Tribunal Supremo refuerza la conclusión anterior acudiendo al concepto de competencia potencial, y señalando que no está justificado limitar el mercado geográfico, porque cualquier empresa que cumpliera los requisitos de la licitación podía presentarse a cualquier lote de la adjudicación, sin importar dónde estuviera ubicada o sus recursos.

El Tribunal Supremo se centra así, en un primer bloque de argumentación, en aclarar que el mercado geográfico era todo el territorio balear, más que en justificar por qué no es necesario delimitar el mercado geográfico. Resulta curioso el empeño del Tribunal Supremo en aclarar el ámbito geográfico del mercado en este caso, cuando no era una cuestión que fuera objeto del recurso de casación (que se limitaba a la cuestión de si la delimitación del mercado, en particular el geográfico, forma parte del tipo infractor del cártel).

En segundo lugar, Tribunal Supremo se acerca más a la cuestión de interés casacional, que se construye igualmente sobre la base de la idea de la infracción por objeto, indicando que “La segunda razón que desvirtúa el criterio de la instancia atañe a la transcendencia que el mercado ostenta en las infracciones por el objeto. En éstas, la comisión de la infracción no es algo que dependa del efecto concreto que la conducta colusoria haya producido en el mercado, ni, por ende, en el mercado relevante geográfico, por cuanto, una vez probada la existencia de acuerdo anticompetitivo, la definición del mercado no es totalmente decisiva, o, cuanto menos, no lo es tanto como en las infracciones «por efecto».

Para desarrollar este punto, el Tribunal Supremo cita su propia sentencia de 26 de octubre de 2020 (rec. 4227/2019, disponible aquí), precedente que humildemente consideramos sólo de valor tangencial. En efecto, en tal caso se analizó la posibilidad de sancionar a empresas que no estaban activas en el mercado afectado por las restricciones de la competencia, sino en un mercado conexo. Esto es, dicho asunto se centra no tanto en la necesariedad o no de definir el mercado relevante, sino en la posibilidad de sancionar a operadores de mercados conexos al relevante cuando contribuyen a la conducta anticompetitiva en el mercado principal (lo cual supone que, de entrada, se hayan definido el mercado relevante principal y el conexo, por lo que no parece el mejor ejemplo para destacar la irrelevancia de la definición del mercado relevante).

Por ello, llama la atención que la conclusión a la que llega el Tribunal Supremo no parece venir fundamentada en los mejores mimbres (que posiblemente serían el párrafo 9 de la Comunicación de la Comisión relativa a la definición de mercado de referencia a efectos de la normativa de la Unión en materia de competencia (C/2024/1645) y la jurisprudencia de los tribunales de la Unión Europea, como la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea en el asunto Telefónica/Comisión, T-216/13 y concordantes), aunque sin duda es correcta y supone un paso adelante en la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la materia. 

Ciertamente, la delimitación del mercado relevante (la Sentencia se centra en el geográfico, pero no vemos por qué no sería igualmente aplicable al mercado de producto) no es totalmente irrelevante, como nos recuerda el propio Tribunal Supremo en la Sentencia: “Esta consideración no implica que la delimitación del mercado geográfico sea intrascendente a efectos sancionadores. Por el contrario, la definición del ámbito territorial del mercado es relevante a efectos sancionadores tanto para determinar la competencia del órgano sancionador ( art. 13 de la LDC y Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia), como para cuantificar las sanciones (criterio del art. 64.1.a) LDC).” Pero la conclusión general permanece incólume: la definición del mercado geográfico es un elemento que ayuda a definir el ámbito en el que la conducta se lleva a cabo, pero no resulta determinante para la definición del tipo sancionador.