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PUBLICACIÓN
El Tribunal Supremo delimita el derecho a la inviolabilidad del domicilio en el ámbito tributario
26 de noviembre, 2021
El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 23 de septiembre de 2021 (rec. núm. 2672/2020), determina en casación cuáles son los requisitos a los que ha de ajustarse tanto la competencia judicial para otorgar la autorización de entrada en la sede de una empresa —a la que se atribuye la condición de domicilio constitucionalmente protegido, ex artículo 18.2 de la Constitución—, como la posibilidad de que la Administración pueda solicitar tal autorización para recabar información de carácter tributario, analizando especialmente si dicha autorización —en el caso analizado concedida inaudita parte—, sólo puede otorgarse como consecuencia de la existencia de un procedimiento de inspección tributaria cuyo inicio haya sido comunicado debidamente al obligado tributario.
A efectos de concretar dichas cuestiones, el Alto Tribunal invoca el criterio establecido en su jurisprudencia anterior, refiriéndose especialmente a la Sentencia de 1 de octubre de 2020 (rec. núm. 2966/2019), en la que especificó lo siguiente:
a) La autorización judicial de entrada y registro en un domicilio constitucionalmente protegido debe estar conectada con la existencia de un procedimiento inspector ya abierto y cuyo inicio se haya notificado al inspeccionado con anterioridad, indicando los impuestos y periodos a los que afectan las pesquisas.
b) Cabe la adopción de la autorización de entrada inaudita parte —esto es, sin anunciar la diligencia de entrada con carácter previo a su práctica—, aunque sólo de forma excepcional y con expresa fundamentación sobre su necesidad en el caso concreto, motivación que ha de recogerse tanto en la solicitud de la Administración como en el auto judicial, sin que en ningún caso quepan las aceptaciones automáticas, infundadas o acríticas de los datos ofrecidos.
c) No cabe la entrada en domicilio con fines meramente prospectivos, estadísticos o indefinidos, por lo que no puede adoptarse tal medida sobre la base de datos o informaciones generales o indefinidas procedentes de estadísticas, cálculos o, en general, de la comparación de la situación supuesta del titular del domicilio con la de otros contribuyentes indeterminados, o con la medida de sectores de actividad en todo el territorio nacional, sin mayor especificación o segmentación.
d) Las actuaciones llevadas a cabo para la solicitud de entrada y registro son actos preparatorios del procedimiento de inspección, que no forman parte del mismo, por lo que no son susceptibles de procurar el inicio de las actuaciones de comprobación e investigación.
Pues bien, la sentencia objeto de comentario, reafirmándose en las premisas anteriores, especifica lo siguiente:
— La autorización judicial de entrada y registro en un domicilio constitucionalmente protegido ha de sustentarse siempre en la existencia de un acto administrativo previo, de cuya ejecución se trata, en el que precisamente ha de ampararse y fundamentarse la medida invasiva del domicilio y, desde luego, la solicitud al juez para que la autorice.
— Sería deseable una ley de desarrollo del artículo 18.2 de la Constitución —per se insuficiente para regular todos los aspectos y límites del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio—, que con rango de ley orgánica regulase todos los requisitos habilitantes de la entrada para casos distintos de la ejecución forzosa de actos de la Administración. Para el tribunal, la Ley General Tributaria —ley ordinaria—, es por «inidónea o inepta, por su competencia, para desarrollar el derecho fundamental, en su contenido esencial, en lo que atañe al ámbito tributario», cuya regulación material es además insuficiente, lo que requiere de una concreción jurisprudencial que, a su vez, se ve dificultada por la casuística que rodea al tema objeto de controversia, a la que habrá de atenderse para valorar la idoneidad, necesidad y proporcionalidad con el fin perseguido, de la medida invasiva que nos ocupa.
— A tenor de los criterios reiterados del Tribunal Constitucional, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del propio Tribunal Supremo, para que pueda otorgarse la referida autorización judicial, debe superarse un triple juicio, que ha de efectuar el juez competente: el de idoneidad de la medida —toda vez que ésta debe ser útil para la actuación inspectora—, el de necesidad —esto es, que no exista otra medida sustitutiva más moderada que la intromisión que se pretende— y el de proporcionalidad en sentido estricto —pues han de ponderarse los beneficios de tal medida para el fin perseguido frente al sacrificio de un derecho fundamental como el que nos ocupa—.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, el Tribunal Supremo estima la pretensión de la entidad recurrente al entender que, en el caso analizado, la motivación del auto judicial es excesivamente lacónica. En su opinión, no se analizó la veracidad de los datos facilitados por la Administración, teniendo en cuenta además que éstos no hacían referencia a la entidad en cuyo domicilio se pretende entrar, sino a la comparación con la «media nacional» que arrojaban determinados parámetros. Por otra parte, se omitió también tanto la necesidad de que exista un procedimiento previo de aplicación de los tributos abierto, en cuyo seno se haya decidido solicitar la entrada, como la identificación de los tributos o periodos de cuya regularización se trata, ignorándose también la fundamentación relativa a los referidos juicios de proporcionalidad, idoneidad y necesidad.
Ha de advertirse que con este fallo el tribunal viene a confirmar su criterio anterior, y lo hace incluso tras la modificación del artículo 113 de la Ley General Tributaria introducida por la Ley 11/2021, de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal. Dicho precepto recoge ahora expresamente que tanto la solicitud como la concesión de la autorización judicial para entrar en un domicilio puedan practicarse «aun con carácter previo al inicio formal del correspondiente procedimiento», extremo que el Tribunal Supremo ha vuelto a negar expresamente insistiendo, igual que lo había hecho en su Sentencia de 1 de octubre de 2020 (rec. núm. núm. 2966/2019), en la necesidad de que dicha autorización judicial esté conectada con la existencia de un procedimiento de inspección abierto y cuya existencia e inicio se hayan comunicado al obligado tributario.
A mayor abundamiento, el esfuerzo del Alto Tribunal por fijar los principios de protección del derecho fundamental a la inviolabilidad de domicilio en el ámbito tributario, se ha visto completado con otro fallo posterior al aquí analizado. Así, en su Sentencia de 27 de septiembre de 2021 (rec. núm. 4393/2020), analiza en casación si la anulación del auto de autorización de entrada en domicilio debe surtir efectos ex tunc, privando de la necesaria cobertura a la incautación de documentos y otro material realizada durante el registro domiciliario.
Pues bien, en este caso el tribunal respalda las razones esgrimidas por el recurrente, entendiendo que la naturaleza objetiva del blindaje constitucional del domicilio obliga a defender que la Administración sólo puede entrar en dicho espacio si cuenta con el consentimiento de su titular o si está provista de una autorización judicial perfectamente válida que «no puede ser configurada como un requisito de perfeccionamiento sucesivo, ni menos aún susceptible de subsanación a posteriori». En su opinión, dar entrada a la posibilidad de subsanar posteriormente autorizaciones judiciales de entrada insuficientes o viciadas, conduciría a abrir la puerta a graves abusos, así como a distinciones conceptuales inviables en la práctica.
Por tanto, concluye el tribunal, la anulación de un auto de autorización de entrada en domicilio produce efectos ex tunc, privando así de la necesaria cobertura a la incautación de documentos y otro material realizada durante el registro domiciliario, que la Administración ha de devolver a los interesados. A esos efectos, aclara la sentencia, es irrelevante que la anulación se debiese a una falta de motivación que hubiese determinado la obligación del juez de volver a dictar otro auto debidamente motivado y, en ese caso, a quién pudiese achacarse tal vicio —juez o Administración—.
Cabe destacar, de acuerdo con los fallos analizados, la relevancia que la doctrina del Tribunal Supremo fijada en las sentencias comentadas tendrá a efectos de interpretar y aplicar, especialmente, el contenido de los artículos 113 y 142 de la Ley General Tributaria.
A efectos de concretar dichas cuestiones, el Alto Tribunal invoca el criterio establecido en su jurisprudencia anterior, refiriéndose especialmente a la Sentencia de 1 de octubre de 2020 (rec. núm. 2966/2019), en la que especificó lo siguiente:
a) La autorización judicial de entrada y registro en un domicilio constitucionalmente protegido debe estar conectada con la existencia de un procedimiento inspector ya abierto y cuyo inicio se haya notificado al inspeccionado con anterioridad, indicando los impuestos y periodos a los que afectan las pesquisas.
b) Cabe la adopción de la autorización de entrada inaudita parte —esto es, sin anunciar la diligencia de entrada con carácter previo a su práctica—, aunque sólo de forma excepcional y con expresa fundamentación sobre su necesidad en el caso concreto, motivación que ha de recogerse tanto en la solicitud de la Administración como en el auto judicial, sin que en ningún caso quepan las aceptaciones automáticas, infundadas o acríticas de los datos ofrecidos.
c) No cabe la entrada en domicilio con fines meramente prospectivos, estadísticos o indefinidos, por lo que no puede adoptarse tal medida sobre la base de datos o informaciones generales o indefinidas procedentes de estadísticas, cálculos o, en general, de la comparación de la situación supuesta del titular del domicilio con la de otros contribuyentes indeterminados, o con la medida de sectores de actividad en todo el territorio nacional, sin mayor especificación o segmentación.
d) Las actuaciones llevadas a cabo para la solicitud de entrada y registro son actos preparatorios del procedimiento de inspección, que no forman parte del mismo, por lo que no son susceptibles de procurar el inicio de las actuaciones de comprobación e investigación.
Pues bien, la sentencia objeto de comentario, reafirmándose en las premisas anteriores, especifica lo siguiente:
— La autorización judicial de entrada y registro en un domicilio constitucionalmente protegido ha de sustentarse siempre en la existencia de un acto administrativo previo, de cuya ejecución se trata, en el que precisamente ha de ampararse y fundamentarse la medida invasiva del domicilio y, desde luego, la solicitud al juez para que la autorice.
— Sería deseable una ley de desarrollo del artículo 18.2 de la Constitución —per se insuficiente para regular todos los aspectos y límites del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio—, que con rango de ley orgánica regulase todos los requisitos habilitantes de la entrada para casos distintos de la ejecución forzosa de actos de la Administración. Para el tribunal, la Ley General Tributaria —ley ordinaria—, es por «inidónea o inepta, por su competencia, para desarrollar el derecho fundamental, en su contenido esencial, en lo que atañe al ámbito tributario», cuya regulación material es además insuficiente, lo que requiere de una concreción jurisprudencial que, a su vez, se ve dificultada por la casuística que rodea al tema objeto de controversia, a la que habrá de atenderse para valorar la idoneidad, necesidad y proporcionalidad con el fin perseguido, de la medida invasiva que nos ocupa.
— A tenor de los criterios reiterados del Tribunal Constitucional, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del propio Tribunal Supremo, para que pueda otorgarse la referida autorización judicial, debe superarse un triple juicio, que ha de efectuar el juez competente: el de idoneidad de la medida —toda vez que ésta debe ser útil para la actuación inspectora—, el de necesidad —esto es, que no exista otra medida sustitutiva más moderada que la intromisión que se pretende— y el de proporcionalidad en sentido estricto —pues han de ponderarse los beneficios de tal medida para el fin perseguido frente al sacrificio de un derecho fundamental como el que nos ocupa—.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, el Tribunal Supremo estima la pretensión de la entidad recurrente al entender que, en el caso analizado, la motivación del auto judicial es excesivamente lacónica. En su opinión, no se analizó la veracidad de los datos facilitados por la Administración, teniendo en cuenta además que éstos no hacían referencia a la entidad en cuyo domicilio se pretende entrar, sino a la comparación con la «media nacional» que arrojaban determinados parámetros. Por otra parte, se omitió también tanto la necesidad de que exista un procedimiento previo de aplicación de los tributos abierto, en cuyo seno se haya decidido solicitar la entrada, como la identificación de los tributos o periodos de cuya regularización se trata, ignorándose también la fundamentación relativa a los referidos juicios de proporcionalidad, idoneidad y necesidad.
Ha de advertirse que con este fallo el tribunal viene a confirmar su criterio anterior, y lo hace incluso tras la modificación del artículo 113 de la Ley General Tributaria introducida por la Ley 11/2021, de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal. Dicho precepto recoge ahora expresamente que tanto la solicitud como la concesión de la autorización judicial para entrar en un domicilio puedan practicarse «aun con carácter previo al inicio formal del correspondiente procedimiento», extremo que el Tribunal Supremo ha vuelto a negar expresamente insistiendo, igual que lo había hecho en su Sentencia de 1 de octubre de 2020 (rec. núm. núm. 2966/2019), en la necesidad de que dicha autorización judicial esté conectada con la existencia de un procedimiento de inspección abierto y cuya existencia e inicio se hayan comunicado al obligado tributario.
A mayor abundamiento, el esfuerzo del Alto Tribunal por fijar los principios de protección del derecho fundamental a la inviolabilidad de domicilio en el ámbito tributario, se ha visto completado con otro fallo posterior al aquí analizado. Así, en su Sentencia de 27 de septiembre de 2021 (rec. núm. 4393/2020), analiza en casación si la anulación del auto de autorización de entrada en domicilio debe surtir efectos ex tunc, privando de la necesaria cobertura a la incautación de documentos y otro material realizada durante el registro domiciliario.
Pues bien, en este caso el tribunal respalda las razones esgrimidas por el recurrente, entendiendo que la naturaleza objetiva del blindaje constitucional del domicilio obliga a defender que la Administración sólo puede entrar en dicho espacio si cuenta con el consentimiento de su titular o si está provista de una autorización judicial perfectamente válida que «no puede ser configurada como un requisito de perfeccionamiento sucesivo, ni menos aún susceptible de subsanación a posteriori». En su opinión, dar entrada a la posibilidad de subsanar posteriormente autorizaciones judiciales de entrada insuficientes o viciadas, conduciría a abrir la puerta a graves abusos, así como a distinciones conceptuales inviables en la práctica.
Por tanto, concluye el tribunal, la anulación de un auto de autorización de entrada en domicilio produce efectos ex tunc, privando así de la necesaria cobertura a la incautación de documentos y otro material realizada durante el registro domiciliario, que la Administración ha de devolver a los interesados. A esos efectos, aclara la sentencia, es irrelevante que la anulación se debiese a una falta de motivación que hubiese determinado la obligación del juez de volver a dictar otro auto debidamente motivado y, en ese caso, a quién pudiese achacarse tal vicio —juez o Administración—.
Cabe destacar, de acuerdo con los fallos analizados, la relevancia que la doctrina del Tribunal Supremo fijada en las sentencias comentadas tendrá a efectos de interpretar y aplicar, especialmente, el contenido de los artículos 113 y 142 de la Ley General Tributaria.
