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PUBLICACIÓN
El Tribunal Supremo se pronuncia sobre el alcance del control judicial sobre las apreciaciones económicas complejas de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
4 de julio, 2019
La Sentencia del Tribunal Supremo 1857/2018, de 20 de diciembre de 2018 (rec. núm. 6552/2017), resolvió el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado contra la Sentencia de 4 de septiembre de 2017 de la Audiencia Nacional que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Telefónica Móviles España SAU contra una resolución de la entonces Comisión Nacional de la Competencia (actual Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia [CNMC]), por la que se le imponía una multa por apreciar una conducta de abuso de posición de dominio.
La primera cuestión que presentaba interés casacional objetivo era, según el Auto de admisión, la de esclarecer, a la luz de la jurisprudencia europea, la extensión y los límites del control jurisdiccional de las resoluciones del organismo regulador que implican apreciaciones económicas complejas en relación, particularmente, con la delimitación del mercado/s relevante/s a efectos de determinar la existencia de una posición de dominio y el eventual abuso de dicha posición.
El Tribunal Supremo, con cita de jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, declara que el control judicial de apreciaciones económicas complejas realizadas por el ente regulador (entre las que se encuentran las destinadas a establecer el mercado relevante o de referencia), puede extenderse no solo a la «exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia», sino también a la pertinencia de los datos y a su adecuación para sostener las conclusiones alcanzadas.
El control jurisdiccional abarca, por tanto, tanto los datos económicos como las apreciaciones realizadas sobre ellos por los órganos de defensa de la competencia, de tal forma que cuando el tribunal entienda que las conclusiones del órgano regulador no tienen una base suficiente y fiable o no existe una correspondencia lógica entre la decisión y los datos en los que se sustenta, pueden anular la decisión del organismo regulador.
Así lo hizo, añade la Sentencia, el órgano juzgador de instancia en el caso de autos, en cuanto analizó los datos e informes en los que se fundó la resolución administrativa para delimitar el mercado relevante y para apreciar una posición de dominio individual de los operadores sobre este mercado, llegando a la conclusión que dichos datos e informes eran insuficientes, incoherentes con otros datos e informes y que la resolución se fundaba en apreciaciones no constatadas en datos objetivos, por lo que apreció incoherencias y un déficit de motivación para delimitar los mercados y la posición de dominio de las empresas sancionadas que le llevaron a anular la resolución sancionadora impugnada.
La Sentencia rechaza, en este punto, la alegación de la Administración recurrente por considerar que no se basaba, en realidad, en la ausencia de un control judicial suficiente sino en su discrepancia con la conclusión alcanzada, al entender que la valoración realizada por el tribunal de instancia no fue correcta por no haber realizado un análisis completo y profundo de la información disponible, lo que el Tribunal Supremo niega por las razones expuestas.
La segunda cuestión que, a juicio de la Sentencia, reviste interés casacional objetivo consiste en determinar si es correcta la apreciación del tribunal de instancia de que el organismo regulador, al tiempo de dictar una resolución sancionadora en materia de la competencia, debe elaborar un análisis propio del mercado afectado, rechazándose la mera remisión a las consideraciones realizadas en anteriores resoluciones emitidas en otros procedimientos, elaboradas ex ante; o si, por el contrario, ello es posible con tal de que los datos manejados sean actuales.
El Tribunal Supremo considera acertada la solución del tribunal de instancia. La Sentencia afirma así que, si bien no es posible descartar, con carácter general, la utilización de informes previos elaborados sobre el mercado de referencia o tomar en consideración las resoluciones anteriores dictadas por el organismo regulador —siempre que la información sea adecuada y actual—, una cosa es poder utilizar esa información disponible y otra distinta es poder prescindir de realizar un análisis propio del mercado relevante cuando se ejercita la potestad sancionadora en defensa de la competencia.
Ello es así, añade la Sentencia, porque ni las conclusiones previas son vinculantes ni dispensan al ente regulador de proceder a un análisis propio del mercado existente en el momento en que se ejercita la potestad sancionadora. Se pone de relieve, en este sentido, que los estudios o conclusiones alcanzados en una resolución para definir el mercado de referencia pueden llevar a resultados diferentes en función de la naturaleza de la cuestión de competencia examinada y de la finalidad que se persigue con un determinado informe, por lo que la conclusión a la que se llegó al tiempo de realizar un informe previo sectorial, dictado con una finalidad distinta, no necesariamente debe coincidir con las de aquel en el que se define un mercado a efectos de apreciar una infracción de la Ley de Defensa de la Competencia.
En definitiva, la determinación del mercado relevante cuando se ejercita la potestad sancionadora puede basarse en un amplio abanico de datos e informes, pero no dispensa al organismo regulador de realizar un análisis propio de dicho mercado, basado en todos los informes y datos disponibles y adecuados, cuando ejercita su potestad sancionadora.
La primera cuestión que presentaba interés casacional objetivo era, según el Auto de admisión, la de esclarecer, a la luz de la jurisprudencia europea, la extensión y los límites del control jurisdiccional de las resoluciones del organismo regulador que implican apreciaciones económicas complejas en relación, particularmente, con la delimitación del mercado/s relevante/s a efectos de determinar la existencia de una posición de dominio y el eventual abuso de dicha posición.
El Tribunal Supremo, con cita de jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, declara que el control judicial de apreciaciones económicas complejas realizadas por el ente regulador (entre las que se encuentran las destinadas a establecer el mercado relevante o de referencia), puede extenderse no solo a la «exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia», sino también a la pertinencia de los datos y a su adecuación para sostener las conclusiones alcanzadas.
El control jurisdiccional abarca, por tanto, tanto los datos económicos como las apreciaciones realizadas sobre ellos por los órganos de defensa de la competencia, de tal forma que cuando el tribunal entienda que las conclusiones del órgano regulador no tienen una base suficiente y fiable o no existe una correspondencia lógica entre la decisión y los datos en los que se sustenta, pueden anular la decisión del organismo regulador.
Así lo hizo, añade la Sentencia, el órgano juzgador de instancia en el caso de autos, en cuanto analizó los datos e informes en los que se fundó la resolución administrativa para delimitar el mercado relevante y para apreciar una posición de dominio individual de los operadores sobre este mercado, llegando a la conclusión que dichos datos e informes eran insuficientes, incoherentes con otros datos e informes y que la resolución se fundaba en apreciaciones no constatadas en datos objetivos, por lo que apreció incoherencias y un déficit de motivación para delimitar los mercados y la posición de dominio de las empresas sancionadas que le llevaron a anular la resolución sancionadora impugnada.
La Sentencia rechaza, en este punto, la alegación de la Administración recurrente por considerar que no se basaba, en realidad, en la ausencia de un control judicial suficiente sino en su discrepancia con la conclusión alcanzada, al entender que la valoración realizada por el tribunal de instancia no fue correcta por no haber realizado un análisis completo y profundo de la información disponible, lo que el Tribunal Supremo niega por las razones expuestas.
La segunda cuestión que, a juicio de la Sentencia, reviste interés casacional objetivo consiste en determinar si es correcta la apreciación del tribunal de instancia de que el organismo regulador, al tiempo de dictar una resolución sancionadora en materia de la competencia, debe elaborar un análisis propio del mercado afectado, rechazándose la mera remisión a las consideraciones realizadas en anteriores resoluciones emitidas en otros procedimientos, elaboradas ex ante; o si, por el contrario, ello es posible con tal de que los datos manejados sean actuales.
El Tribunal Supremo considera acertada la solución del tribunal de instancia. La Sentencia afirma así que, si bien no es posible descartar, con carácter general, la utilización de informes previos elaborados sobre el mercado de referencia o tomar en consideración las resoluciones anteriores dictadas por el organismo regulador —siempre que la información sea adecuada y actual—, una cosa es poder utilizar esa información disponible y otra distinta es poder prescindir de realizar un análisis propio del mercado relevante cuando se ejercita la potestad sancionadora en defensa de la competencia.
Ello es así, añade la Sentencia, porque ni las conclusiones previas son vinculantes ni dispensan al ente regulador de proceder a un análisis propio del mercado existente en el momento en que se ejercita la potestad sancionadora. Se pone de relieve, en este sentido, que los estudios o conclusiones alcanzados en una resolución para definir el mercado de referencia pueden llevar a resultados diferentes en función de la naturaleza de la cuestión de competencia examinada y de la finalidad que se persigue con un determinado informe, por lo que la conclusión a la que se llegó al tiempo de realizar un informe previo sectorial, dictado con una finalidad distinta, no necesariamente debe coincidir con las de aquel en el que se define un mercado a efectos de apreciar una infracción de la Ley de Defensa de la Competencia.
En definitiva, la determinación del mercado relevante cuando se ejercita la potestad sancionadora puede basarse en un amplio abanico de datos e informes, pero no dispensa al organismo regulador de realizar un análisis propio de dicho mercado, basado en todos los informes y datos disponibles y adecuados, cuando ejercita su potestad sancionadora.
