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PUBLICACIÓN
El TS reconoce como acto de trámite cualificado a un acto de comprobación que permite la regularización voluntaria de los incumplimientos detectados
13 de marzo, 2024
Como es sabido, tanto la Ley del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) como la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa(LJCA) admiten la impugnación autónoma, administrativa o judicial, de los llamados actos de trámite cualificados, que definen como aquellos que «deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos» (art. 112.1 LPAC y 25 LJCA).
Ahora bien, la aplicación de esta definición a la heterogénea actividad administrativa da lugar a muchos casos dudosos, por lo que la jurisprudencia en esta materia reviste un carácter eminentemente casuístico.
La Sentencia núm. 148/2024, de 30 de enero (ponente Isabel Perelló) es importante porque pone fin a la doctrina seguida en varias sentencias por la sección cuarta de la Audiencia Nacional en relación con la misma cuestión, relativa a las comunicaciones del Servicio Público de Empleo (SEPE) sobre irregularidades detectadas en las bonificaciones aplicadas por las empresas.
En estos casos, la labor de la SEPE se dirige a comprobar la procedencia y exactitud de las deducciones que en forma de bonificaciones hayan sido practicadas por las empresas. En caso de que aprecie una aplicación incorrecta de las bonificaciones, ello determinará la apertura de un procedimiento de inspección, pero la normativa prevé que la SEPE comunique a las empresas las irregularidades detectadas y su importe, dando opción a la empresa a su devolución voluntaria o, en su caso, a que formule alegaciones. En caso de que no se produzca la devolución o que no se acepten las alegaciones, la SEPE se lo comunica a la inspección de Trabajo y Seguridad Social para que inicie el procedimiento de inspección mediante la apertura de las actas de liquidación y, en su caso, de infracción.
La existencia de este procedimiento de inspección, en que el interesado tiene posibilidad de presentar alegaciones y pruebas, llevaba a la Audiencia Nacional a entender que la comunicación no suponía la determinación definitiva de un incumplimiento, sino la comunicación de que éste se ha detectado para que se iniciase el procedimiento de inspección (que, efectivamente, puede iniciarse a petición razonada de otros órganos: art. 20.3 Ley 23/2015, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social).
Esta interpretación es corregida por la Sentencia objeto de comentario, por considerar que, según resulta de sus propios términos, la comunicación «presenta un contenido material relevante, pues implica una actuación que genera por sí misma, sin necesidad de ulteriores actos adicionales, unas concretas y específicas consecuencias negativas en la esfera de intereses de la entidad recurrente». En concreto, la comunicación «concreta y anticipa la existencia de irregularidades en la aplicación de bonificaciones y define ex novo (en su cuantía y en el tiempo) una obligación económica “devolución” a cargo de la entidad recurrente».
Nótese que el acto de comprobación adquiere sustantividad propia por el hecho de que, en vez de ir seguido de forma automática por la apertura de un procedimiento de inspección, se comunique al administrado, informándole de la cuantía a la que asciende el incumplimiento detectado y confiriéndole la posibilidad de proceder a su regularización.
En consecuencia, el Tribunal Supremo casa y anula la Sentencia de la Audiencia Nacional y ordena la retroacción de actuaciones al Juzgado de lo contencioso-administrativo para que admita a trámite el recurso contencioso.
La doctrina jurisprudencial que establece la Sentencia en relación con las cuestiones planteadas en el auto de admisión es cautelosa, pues se limita a recordar el carácter casuístico que reviste la consideración de un acto de trámite como cualificado a la vista de las circunstancias concurrentes y a afirmar, a continuación, que la comunicación de la SEPE «en la que se requiere a la entidad recurrente para el ingreso de una determinada cantidad correspondiente a la indebida aplicación de deducciones en forma de bonificaciones» debe incluirse en la categoría de actos de trámite cualificado.
Sin embargo, la doctrina sentada por la Sentencia puede resultar aplicable, por identidad de razón, a todos aquellos supuestos en los que la Administración, como resultado de una actuación de comprobación, dicte una resolución desfavorable para el administrado mediante la que constate y cuantifique un incumplimiento económico y le otorgue la opción de regularizarla. Cuando así suceda, el hecho de que, en caso de que el administrado no se conforme de lugar a la apertura de un procedimiento administrativo distinto para la determinación del incumplimiento no impide la posibilidad de recurrir la primera comunicación como acto de trámite cualificado.
Ahora bien, la aplicación de esta definición a la heterogénea actividad administrativa da lugar a muchos casos dudosos, por lo que la jurisprudencia en esta materia reviste un carácter eminentemente casuístico.
La Sentencia núm. 148/2024, de 30 de enero (ponente Isabel Perelló) es importante porque pone fin a la doctrina seguida en varias sentencias por la sección cuarta de la Audiencia Nacional en relación con la misma cuestión, relativa a las comunicaciones del Servicio Público de Empleo (SEPE) sobre irregularidades detectadas en las bonificaciones aplicadas por las empresas.
En estos casos, la labor de la SEPE se dirige a comprobar la procedencia y exactitud de las deducciones que en forma de bonificaciones hayan sido practicadas por las empresas. En caso de que aprecie una aplicación incorrecta de las bonificaciones, ello determinará la apertura de un procedimiento de inspección, pero la normativa prevé que la SEPE comunique a las empresas las irregularidades detectadas y su importe, dando opción a la empresa a su devolución voluntaria o, en su caso, a que formule alegaciones. En caso de que no se produzca la devolución o que no se acepten las alegaciones, la SEPE se lo comunica a la inspección de Trabajo y Seguridad Social para que inicie el procedimiento de inspección mediante la apertura de las actas de liquidación y, en su caso, de infracción.
La existencia de este procedimiento de inspección, en que el interesado tiene posibilidad de presentar alegaciones y pruebas, llevaba a la Audiencia Nacional a entender que la comunicación no suponía la determinación definitiva de un incumplimiento, sino la comunicación de que éste se ha detectado para que se iniciase el procedimiento de inspección (que, efectivamente, puede iniciarse a petición razonada de otros órganos: art. 20.3 Ley 23/2015, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social).
Esta interpretación es corregida por la Sentencia objeto de comentario, por considerar que, según resulta de sus propios términos, la comunicación «presenta un contenido material relevante, pues implica una actuación que genera por sí misma, sin necesidad de ulteriores actos adicionales, unas concretas y específicas consecuencias negativas en la esfera de intereses de la entidad recurrente». En concreto, la comunicación «concreta y anticipa la existencia de irregularidades en la aplicación de bonificaciones y define ex novo (en su cuantía y en el tiempo) una obligación económica “devolución” a cargo de la entidad recurrente».
Nótese que el acto de comprobación adquiere sustantividad propia por el hecho de que, en vez de ir seguido de forma automática por la apertura de un procedimiento de inspección, se comunique al administrado, informándole de la cuantía a la que asciende el incumplimiento detectado y confiriéndole la posibilidad de proceder a su regularización.
En consecuencia, el Tribunal Supremo casa y anula la Sentencia de la Audiencia Nacional y ordena la retroacción de actuaciones al Juzgado de lo contencioso-administrativo para que admita a trámite el recurso contencioso.
La doctrina jurisprudencial que establece la Sentencia en relación con las cuestiones planteadas en el auto de admisión es cautelosa, pues se limita a recordar el carácter casuístico que reviste la consideración de un acto de trámite como cualificado a la vista de las circunstancias concurrentes y a afirmar, a continuación, que la comunicación de la SEPE «en la que se requiere a la entidad recurrente para el ingreso de una determinada cantidad correspondiente a la indebida aplicación de deducciones en forma de bonificaciones» debe incluirse en la categoría de actos de trámite cualificado.
Sin embargo, la doctrina sentada por la Sentencia puede resultar aplicable, por identidad de razón, a todos aquellos supuestos en los que la Administración, como resultado de una actuación de comprobación, dicte una resolución desfavorable para el administrado mediante la que constate y cuantifique un incumplimiento económico y le otorgue la opción de regularizarla. Cuando así suceda, el hecho de que, en caso de que el administrado no se conforme de lugar a la apertura de un procedimiento administrativo distinto para la determinación del incumplimiento no impide la posibilidad de recurrir la primera comunicación como acto de trámite cualificado.
