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PUBLICACIÓN
En un procedimiento sancionador posterior pueden invocarse los vicios de un acto administrativo devenido firme
27 de enero, 2021
La Sentencia del Tribunal Supremo 1197/2020, de 23 de septiembre de 2020 (ponente F. J. Navarro Sanchis), ha declarado, con valor de doctrina, que «frente a un acuerdo sancionador pueden oponerse, administrativa y judicialmente, cualesquiera motivos jurídicos determinantes de su nulidad, no sólo los directamente imputables a dicho acto, sino incluidos aquellos que forman parte del presupuesto de hecho de otros anteriores, como el de liquidación, que han quedado firmes por no haber sido recurridos por el interesado»
En el caso de autos, la empresa recurrente firmó un acta de conformidad con Hacienda y no impugnó la liquidación tributaria, que adquirió por ello firmeza, pero sí recurrió la sanción administrativa que se le impuso como consecuencia de dicha liquidación. La recurrente alegó que había prescrito la potestad de la Administración para practicar la liquidación, pero tanto el TEAR como la sentencia de instancia desestimaron el recurso por entender que cuando se recurre una sanción que trae causa de un acto administrativo anterior que no fue recurrido, únicamente se pueden hacer valer los motivos propios de este acto sancionador y no los imputables a la liquidación anterior que adquirió firmeza.
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación y sienta una doctrina importante que no se limita, además, como precisa la propia Sentencia, a las sanciones procedentes de procedimientos tributarios: cualquier procedimiento sancionador que tenga su causa en un acto administrativo anterior no recurrido permite que se invoquen los vicios de este acto.
El hecho de que la liquidación se derivara de un acta de conformidad no altera esta doctrina pues la Sentencia precisa que «la conformidad solo podía ser prestada respecto de los hechos, no respecto de cuestiones de carácter jurídico».
A juicio de la Sentencia, «la reacción frente a la liquidación, no significa que los actos posteriores, como lo es el acto sancionador, fruto del ejercicio de una potestad cualitativamente diferente —algo que, por más que se explique, no llega a calar en la totalidad de la comunidad jurídica—, queden constreñidos también por esa limitación». Esta conclusión se ve confirmada, a juicio de la Sentencia, por tres argumentos:
• que el acto consentido es solo el de liquidación, no así el de sanción. Sobre la sanción no ha habido aquiescencia, ni aún tácita;
• que «la sanción es la expresión de una de las potestades más intensas y gravosas que se atribuyen a la Administración, de suerte que al sancionado —equiparable a estos efectos al condenado penal— no se le puede privar o condicionar su derecho de defensa en toda su extensión real o potencial»;
• que la prescripción se aprecia de oficio, así que la prescripción ganada extingue la deuda tributaria. Por ello, «de haberse extinguido la deuda tributaria por prescripción, ya no hay deber alguno de naturaleza fiscal que haya sido incumplido y cuya inobservancia sirva de tipo infractor a la sanción impuesta».
Este último argumento podría llevar a pensar que esta doctrina se ciñe al caso de la prescripción del acto administrativo del que trae causa el procedimiento sancionador, pero no es así. La Sentencia precisa que esta conclusión es igualmente válida «para los demás elementos o presupuestos de la liquidación, como determinantes de la legalidad de la sanción y, en tal medida, susceptibles de ser esgrimidos, con plena libertad, por quien pretenda que se declare su disconformidad con el ordenamiento jurídico».
Pero, acto seguido, se hace especial mención a «las causas de nulidad de pleno derecho, donde también hay un mandato legal para su apreciación de oficio (…). En tales casos parece evidente que la firmeza surgida del hecho de no impugnar un acto administrativo no puede provocar jurídicamente que éste quede blindado a todo trance y resulte por ende inatacable».
A nuestro juicio parece más lógico restringir la aplicación de esta doctrina a las causas de nulidad apreciables de oficio, como son las de nulidad de pleno derecho y las de caducidad o prescripción, dado que en estos casos si la revisión judicial de la sanción procede a anularla por entender viciado el acto anterior que adquirió firmeza, al recurrente le quedará abierta la vía para instar su revisión de oficio por la Administración (según lo previsto por los arts. 106 y ss. de la Ley 39/2015 y por el art. 217 de la Ley General Tributaria). Tratándose de actos anulables, en cambio, se puede dar la situación de que a raíz del recurso contra una sanción se declare judicialmente la invalidez de un acto anterior sin que el interesado pueda hacerla valer ante la Administración.
La aplicación de esta doctrina al caso lleva al Tribunal Supremo a casar la sentencia impugnada con retroacción de las actuaciones para que el Tribunal a quo aprecie si la deuda estaba o no prescrita y, en caso afirmativo, anule la sanción como consecuencia necesaria de tal apreciación, sin que ello obste, en modo alguno, la firmeza de la liquidación.
En el caso de autos, la empresa recurrente firmó un acta de conformidad con Hacienda y no impugnó la liquidación tributaria, que adquirió por ello firmeza, pero sí recurrió la sanción administrativa que se le impuso como consecuencia de dicha liquidación. La recurrente alegó que había prescrito la potestad de la Administración para practicar la liquidación, pero tanto el TEAR como la sentencia de instancia desestimaron el recurso por entender que cuando se recurre una sanción que trae causa de un acto administrativo anterior que no fue recurrido, únicamente se pueden hacer valer los motivos propios de este acto sancionador y no los imputables a la liquidación anterior que adquirió firmeza.
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación y sienta una doctrina importante que no se limita, además, como precisa la propia Sentencia, a las sanciones procedentes de procedimientos tributarios: cualquier procedimiento sancionador que tenga su causa en un acto administrativo anterior no recurrido permite que se invoquen los vicios de este acto.
El hecho de que la liquidación se derivara de un acta de conformidad no altera esta doctrina pues la Sentencia precisa que «la conformidad solo podía ser prestada respecto de los hechos, no respecto de cuestiones de carácter jurídico».
A juicio de la Sentencia, «la reacción frente a la liquidación, no significa que los actos posteriores, como lo es el acto sancionador, fruto del ejercicio de una potestad cualitativamente diferente —algo que, por más que se explique, no llega a calar en la totalidad de la comunidad jurídica—, queden constreñidos también por esa limitación». Esta conclusión se ve confirmada, a juicio de la Sentencia, por tres argumentos:
• que el acto consentido es solo el de liquidación, no así el de sanción. Sobre la sanción no ha habido aquiescencia, ni aún tácita;
• que «la sanción es la expresión de una de las potestades más intensas y gravosas que se atribuyen a la Administración, de suerte que al sancionado —equiparable a estos efectos al condenado penal— no se le puede privar o condicionar su derecho de defensa en toda su extensión real o potencial»;
• que la prescripción se aprecia de oficio, así que la prescripción ganada extingue la deuda tributaria. Por ello, «de haberse extinguido la deuda tributaria por prescripción, ya no hay deber alguno de naturaleza fiscal que haya sido incumplido y cuya inobservancia sirva de tipo infractor a la sanción impuesta».
Este último argumento podría llevar a pensar que esta doctrina se ciñe al caso de la prescripción del acto administrativo del que trae causa el procedimiento sancionador, pero no es así. La Sentencia precisa que esta conclusión es igualmente válida «para los demás elementos o presupuestos de la liquidación, como determinantes de la legalidad de la sanción y, en tal medida, susceptibles de ser esgrimidos, con plena libertad, por quien pretenda que se declare su disconformidad con el ordenamiento jurídico».
Pero, acto seguido, se hace especial mención a «las causas de nulidad de pleno derecho, donde también hay un mandato legal para su apreciación de oficio (…). En tales casos parece evidente que la firmeza surgida del hecho de no impugnar un acto administrativo no puede provocar jurídicamente que éste quede blindado a todo trance y resulte por ende inatacable».
A nuestro juicio parece más lógico restringir la aplicación de esta doctrina a las causas de nulidad apreciables de oficio, como son las de nulidad de pleno derecho y las de caducidad o prescripción, dado que en estos casos si la revisión judicial de la sanción procede a anularla por entender viciado el acto anterior que adquirió firmeza, al recurrente le quedará abierta la vía para instar su revisión de oficio por la Administración (según lo previsto por los arts. 106 y ss. de la Ley 39/2015 y por el art. 217 de la Ley General Tributaria). Tratándose de actos anulables, en cambio, se puede dar la situación de que a raíz del recurso contra una sanción se declare judicialmente la invalidez de un acto anterior sin que el interesado pueda hacerla valer ante la Administración.
La aplicación de esta doctrina al caso lleva al Tribunal Supremo a casar la sentencia impugnada con retroacción de las actuaciones para que el Tribunal a quo aprecie si la deuda estaba o no prescrita y, en caso afirmativo, anule la sanción como consecuencia necesaria de tal apreciación, sin que ello obste, en modo alguno, la firmeza de la liquidación.
