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PUBLICACIÓN
Hacia la licencia única: la ley 6/2022, de Mercado Abierto de la Comunidad Autónoma de Madrid
6 de julio, 2022
En el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 29 de junio de 2022 se ha publicado la Ley 6/2022, de Mercado Abierto de Madrid, dictada en la misma fecha y cuya entrada en vigor tendrá lugar el próximo 29 de septiembre.
La Ley de Mercado Abierto introduce una novedad capital en la regulación de las actividades económicas en nuestro país, por cuanto incorpora, aunque sea por la vía de la competencia autonómica, y únicamente para el territorio de Madrid, el principio de eficacia de los requisitos de acceso al mercado de los operadores, o de los bienes, establecidos en cualquier otra autonomía.
Este principio estaba previsto para todo el territorio nacional por la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de Unidad de Mercado. Con esta ley se trató —y se consiguió en buena medida—, ampliar la liberalización de los servicios impuesta por la Directiva 2006/123/CE o «Directiva de Servicios» a todas las actividades económicas (https://ga-p.com/wp-content/uploads/2018/03/anteproyecto-de-ley-de-unidad-de-mercado-hacia-una-licencia-comercial-Unica-para-actividades-y-productos.pdf).
En cambio, no fue posible instaurar en todo el país el principio de licencia única y legislación de origen.
En efecto, el artículo 19 de la Ley 20/2013 preveía en su apartado primero, bajo la denominación de «principio de eficacia», una auténtica «licencia comercial única», en virtud de la cual «desde el momento en que un operador esté legalmente establecido en un lugar del territorio español, podrá ejercer su actividad económica en todo el territorio, mediante establecimiento físico o sin él, siempre que cumpla los requisitos de acceso a la actividad del lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisitos en dicho lugar». Por su parte, el número 2 de este precepto establecía que «cualquier producto legalmente producido al amparo de la normativa de un lugar del territorio español podrá circular y ofertarse libremente en el resto del territorio desde el momento de su puesta en el mercado».
Sin embargo, la Sentencia del Tribunal Constitucional 79/2017, de 22 de junio de 2017 anuló estos preceptos, por considerar que afectaban al sistema de distribución constitucional de competencias. Dice así la Sentencia que «… el sistema de competencias queda alterado sustancialmente por el hecho de que a partir de ahora aquella comunidad autónoma que en ejercicio de sus competencias decida establecer la normativa menos interventora posible o no establecer regulación alguna conseguirá que su norma se aplique en todo el territorio nacional, por encima de lo que se haya establecido en otras normativas autonómicas aprobadas en ejercicio de sus propias competencias […] con la consecuencia de que las decisiones más exigentes van a quedar desplazadas por aquellas otras que menos cargas o trabas impongan» (https://ga-p.com/wp-content/uploads/2018/03/sentencia-del-tribunal-constitucional-79-2017-sobre-la-ley-de-garantia-de-la-unidad-de-mercado-la-anulacion-de-la-licencia-unica.pdf).
Conforme a esta Sentencia, el reconocimiento de efectos extraterritoriales a las licencias en todo el territorio nacional únicamente sería posible cuando existiera «una normativa de la Unión Europea armonizada o una legislación común, o exista una pluralidad de legislaciones autonómicas que, no obstante, sus posibles diferencias técnicas o metodológicas, fijen un estándar que pueda ser considerado equivalente».
Esta doctrina sentada por el Tribunal Constitucional no impide, claro está, que sean las propias comunidades autónomas las que reconozcan, en su legislación y para su territorio, la validez de los títulos habilitantes obtenidos en otras autonomías.
Eso es, precisamente, lo que ha hecho la Comunidad Autónoma de Madrid con su Ley de Mercado Abierto. Una ley corta y clara (acorde con los principios de la buena regulación), que se sustenta en el que denomina «principio de eficacia en el territorio de la Comunidad de Madrid», cuyos aspectos más destacados son los siguientes:
a) Desde el momento en que un operador económico esté legalmente establecido en un lugar del territorio español, podrá ejercer su actividad económica en la región de Madrid, mediante establecimiento físico o sin él, siempre que cumpla los requisitos de acceso y ejercicio de la actividad del lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisito alguno en dicho lugar (art. 8.1).
b) Cualquier producto legalmente producido al amparo de la normativa de un lugar del territorio español podrá circular y ofertarse libremente en la región de Madrid desde el momento de su puesta en el mercado.
c) Para ello, la autoridad competente de la Comunidad de Madrid asumirá la plena validez de los requisitos, cualificaciones, controles previos (autorizaciones, licencias, habilitaciones, inscripciones en registros, etc.), o garantías de los operadores económicos propios de su lugar de origen, y únicamente podrá exigir una comunicación previa por motivos estadísticos cuando lo establezca una norma reglamentaria.
d) Del mismo modo, los reconocimientos o acreditaciones, calificación o certificaciones (de calidad, medioambiente, etc.) conferidos por la autoridad u organismo competente de una Comunidad Autónoma serán plenamente válidos a todos los efectos en la Comunidad de Madrid.
Se prevén, no obstante, tres excepciones a este principio:
1. Autorizaciones, declaraciones responsables y comunicaciones vinculadas a una concreta instalación o infraestructura física. Se precisa, no obstante, que «cuando el operador esté legalmente establecido en otro lugar del territorio, las autorizaciones o declaraciones responsables no podrán contemplar requisitos que no estén ligados específicamente a la instalación o infraestructura».
2. Los actos administrativos relacionados con la ocupación de un determinado dominio público, cuando el número de operadores económicos sea limitado o cuando se fijen en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas.
3. Cuando concurran razones de orden público, seguridad pública o protección civil, debidamente motivadas en una disposición legal o reglamentaria y en aquellos casos establecidos en la disposición adicional primera y segunda de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre que se refieren, respectivamente, a las actividades económicas sometidas a la regulación del Estado para el acceso y ejercicio por razones de orden público, y a los productos cuya puesta en el mercado deba respetar las condiciones de venta establecidas en la normativa estatal (productos estancos, explosivos, gasóleo profesional y mercancías peligrosas).
La Ley de Mercado Único contiene, por último, un artículo titulado «promoción de la unidad de mercado» en el que destaca el compromiso de que la regulación de la propia Comunidad de Madrid sea lo menos restrictiva posible en cuanto al acceso al mercado, hasta el punto de que, cuando se compruebe que esta región exige más requisitos de acceso a una actividad que otras comunidades autónomas, «la autoridad madrileña deberá revisar los requisitos establecidos en dicha normativa a fin de, en caso de ser posible, suprimirlos».
Se trata, sin duda, de un paso importante hacia la eliminación de «la fragmentación de la reglamentación [y] las barreras del mercado» que, como ha señalado la Comisión Europea, lastran la eficiencia económica de nuestro país [Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, Informe sobre España 2020, COM (2020)150 final].
La Ley de Mercado Abierto introduce una novedad capital en la regulación de las actividades económicas en nuestro país, por cuanto incorpora, aunque sea por la vía de la competencia autonómica, y únicamente para el territorio de Madrid, el principio de eficacia de los requisitos de acceso al mercado de los operadores, o de los bienes, establecidos en cualquier otra autonomía.
Este principio estaba previsto para todo el territorio nacional por la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de Unidad de Mercado. Con esta ley se trató —y se consiguió en buena medida—, ampliar la liberalización de los servicios impuesta por la Directiva 2006/123/CE o «Directiva de Servicios» a todas las actividades económicas (https://ga-p.com/wp-content/uploads/2018/03/anteproyecto-de-ley-de-unidad-de-mercado-hacia-una-licencia-comercial-Unica-para-actividades-y-productos.pdf).
En cambio, no fue posible instaurar en todo el país el principio de licencia única y legislación de origen.
En efecto, el artículo 19 de la Ley 20/2013 preveía en su apartado primero, bajo la denominación de «principio de eficacia», una auténtica «licencia comercial única», en virtud de la cual «desde el momento en que un operador esté legalmente establecido en un lugar del territorio español, podrá ejercer su actividad económica en todo el territorio, mediante establecimiento físico o sin él, siempre que cumpla los requisitos de acceso a la actividad del lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisitos en dicho lugar». Por su parte, el número 2 de este precepto establecía que «cualquier producto legalmente producido al amparo de la normativa de un lugar del territorio español podrá circular y ofertarse libremente en el resto del territorio desde el momento de su puesta en el mercado».
Sin embargo, la Sentencia del Tribunal Constitucional 79/2017, de 22 de junio de 2017 anuló estos preceptos, por considerar que afectaban al sistema de distribución constitucional de competencias. Dice así la Sentencia que «… el sistema de competencias queda alterado sustancialmente por el hecho de que a partir de ahora aquella comunidad autónoma que en ejercicio de sus competencias decida establecer la normativa menos interventora posible o no establecer regulación alguna conseguirá que su norma se aplique en todo el territorio nacional, por encima de lo que se haya establecido en otras normativas autonómicas aprobadas en ejercicio de sus propias competencias […] con la consecuencia de que las decisiones más exigentes van a quedar desplazadas por aquellas otras que menos cargas o trabas impongan» (https://ga-p.com/wp-content/uploads/2018/03/sentencia-del-tribunal-constitucional-79-2017-sobre-la-ley-de-garantia-de-la-unidad-de-mercado-la-anulacion-de-la-licencia-unica.pdf).
Conforme a esta Sentencia, el reconocimiento de efectos extraterritoriales a las licencias en todo el territorio nacional únicamente sería posible cuando existiera «una normativa de la Unión Europea armonizada o una legislación común, o exista una pluralidad de legislaciones autonómicas que, no obstante, sus posibles diferencias técnicas o metodológicas, fijen un estándar que pueda ser considerado equivalente».
Esta doctrina sentada por el Tribunal Constitucional no impide, claro está, que sean las propias comunidades autónomas las que reconozcan, en su legislación y para su territorio, la validez de los títulos habilitantes obtenidos en otras autonomías.
Eso es, precisamente, lo que ha hecho la Comunidad Autónoma de Madrid con su Ley de Mercado Abierto. Una ley corta y clara (acorde con los principios de la buena regulación), que se sustenta en el que denomina «principio de eficacia en el territorio de la Comunidad de Madrid», cuyos aspectos más destacados son los siguientes:
a) Desde el momento en que un operador económico esté legalmente establecido en un lugar del territorio español, podrá ejercer su actividad económica en la región de Madrid, mediante establecimiento físico o sin él, siempre que cumpla los requisitos de acceso y ejercicio de la actividad del lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisito alguno en dicho lugar (art. 8.1).
b) Cualquier producto legalmente producido al amparo de la normativa de un lugar del territorio español podrá circular y ofertarse libremente en la región de Madrid desde el momento de su puesta en el mercado.
c) Para ello, la autoridad competente de la Comunidad de Madrid asumirá la plena validez de los requisitos, cualificaciones, controles previos (autorizaciones, licencias, habilitaciones, inscripciones en registros, etc.), o garantías de los operadores económicos propios de su lugar de origen, y únicamente podrá exigir una comunicación previa por motivos estadísticos cuando lo establezca una norma reglamentaria.
d) Del mismo modo, los reconocimientos o acreditaciones, calificación o certificaciones (de calidad, medioambiente, etc.) conferidos por la autoridad u organismo competente de una Comunidad Autónoma serán plenamente válidos a todos los efectos en la Comunidad de Madrid.
Se prevén, no obstante, tres excepciones a este principio:
1. Autorizaciones, declaraciones responsables y comunicaciones vinculadas a una concreta instalación o infraestructura física. Se precisa, no obstante, que «cuando el operador esté legalmente establecido en otro lugar del territorio, las autorizaciones o declaraciones responsables no podrán contemplar requisitos que no estén ligados específicamente a la instalación o infraestructura».
2. Los actos administrativos relacionados con la ocupación de un determinado dominio público, cuando el número de operadores económicos sea limitado o cuando se fijen en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas.
3. Cuando concurran razones de orden público, seguridad pública o protección civil, debidamente motivadas en una disposición legal o reglamentaria y en aquellos casos establecidos en la disposición adicional primera y segunda de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre que se refieren, respectivamente, a las actividades económicas sometidas a la regulación del Estado para el acceso y ejercicio por razones de orden público, y a los productos cuya puesta en el mercado deba respetar las condiciones de venta establecidas en la normativa estatal (productos estancos, explosivos, gasóleo profesional y mercancías peligrosas).
La Ley de Mercado Único contiene, por último, un artículo titulado «promoción de la unidad de mercado» en el que destaca el compromiso de que la regulación de la propia Comunidad de Madrid sea lo menos restrictiva posible en cuanto al acceso al mercado, hasta el punto de que, cuando se compruebe que esta región exige más requisitos de acceso a una actividad que otras comunidades autónomas, «la autoridad madrileña deberá revisar los requisitos establecidos en dicha normativa a fin de, en caso de ser posible, suprimirlos».
Se trata, sin duda, de un paso importante hacia la eliminación de «la fragmentación de la reglamentación [y] las barreras del mercado» que, como ha señalado la Comisión Europea, lastran la eficiencia económica de nuestro país [Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, Informe sobre España 2020, COM (2020)150 final].
