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PUBLICACIÓN
Inadmisión por falta de jurisdicción, tutela judicial efectiva y medidas cautelares
29 de abril, 2021
1. Es conocida la doctrina constitucional sobre la trascendencia que tienen para la tutela judicial efectiva las decisiones de denegación de acceso a la jurisdicción, exigiendo que en su control se apliquen los criterios que proporciona el principio «pro actione».
La Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 141/2020, de 19 de octubre, recuerda que esta doctrina es aplicable al proceso para la adopción de medidas cautelares: «a pesar del carácter instrumental y provisional de las medidas cautelares, de su dependencia del expediente principal y de su vigencia temporal, no cabe ignorar que la resolución cautelar presenta una relevancia y trascendencia propias en cuanto tiene una incidencia directa e inmediata en los derechos e intereses legítimos del afectado y puede causar la pérdida irreversible de tales derechos e intereses». Ciertamente —dice la STC 238/1992, de 17 de diciembre—, el artículo 24.1 de la Constitución Española (CE) no hace referencia alguna a las medidas cautelares. «Pero de ello no puede inferirse que quede libre el legislador de todo límite para disponer o no medidas de aquel género o para ordenarlas sin condicionamiento constitucional alguno (…). Por ello, es preciso reiterar ahora lo que afirmamos en nuestra STC 14/1992, fundamento jurídico 7.º, esto es, que la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso»; y por eso, el legislador «no puede eliminar de manera absoluta la posibilidad de adoptar medidas cautelares dirigidas a asegurar la efectividad de la sentencia estimatoria» (STC 218/1994, de 18 julio). No obstante —continúa esta sentencia—«debe tenerse presente que no toda vulneración de normas y derechos procesales producida en los procesos relativos a la adopción y ejecución de medidas cautelares es susceptible de convertirse en objeto del recurso de amparo. Desde esta perspectiva, sólo puede atribuirse esta condición cuando lo que se recurre es un acto u omisión judicial que (…) afecta a una medida cautelar que pretenda evitar un daño sobre los derechos e intereses controvertidos en el proceso principal que de producirse llevaría a que el objeto de esos derechos o intereses desapareciera o resultara tan gravemente afectado que sus titulares, aunque obtuviesen una resolución de fondo favorable, no podrían ejercerlo o, cuando menos, no podrían desarrollar todas las facultades que lo conformaban inicialmente».
Esta afectación directa e inmediata en derechos e intereses susceptibles de protección es lo que —con palabras de la STC 141/2020— «determina que estos actos (cautelares) deban tener, en lo que se refiere a su eventual impugnabilidad, es decir, a los efectos de acceso a la jurisdicción y de su correspondiente control judicial, las mismas garantías que los actos definitivos».
Entre las causas impeditivas cuya apreciación la jurisprudencia ha considerado integradas en esta primera manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva, se encuentra la apreciación por el juez de la falta de jurisdicción. En tales casos el artículo 9.6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial exige al órgano judicial que aprecie su falta de jurisdicción, la indicación del concreto orden jurisdiccional que se estima competente, y esta indicación se considera necesaria para el efectivo disfrute del derecho a la tutela judicial efectiva: «en los casos en que no se dicta una resolución sobre el fondo por impedirlo una causa de inadmisión, si el legislador ha previsto una actuación de carácter tutelar por parte del órgano judicial para facilitar que el ciudadano obtenga una resolución que se pronuncie sobre el fondo de sus pretensiones, como es la remisión al orden jurisdiccional que estime competente, el incumplimiento de esa medida tutelar indicativa por parte del órgano judicial vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión» (SSTC 86/2002, de 22 de abril y 117/2009, de 18 de mayo).
2. Un ejemplo de aplicación de esta doctrina a las medidas cautelares lo encontramos en la STC 141/2020 que estamos analizando. El recurso de amparo se había interpuesto frente a la decisión de un juez penal (y frente a la resolución confirmatoria de la Audiencia), dictada en un proceso por delitos contra la Hacienda Pública, que había dejado imprejuzgada, por una supuesta falta de jurisdicción, la solicitud de modificación (de la cuantía) de la medida cautelar de embargo preventivo adoptada por la administración tributaria al amparo del artículo 81.8 de la Ley General Tributaria (LGT). La decisión judicial se había basado en que, al haber consignado el deudor en vía administrativa la cantidad total objeto del embargo y no haberse opuesto a la decisión de no considerar necesaria su ratificación judicial, se trataba en realidad de un embargo administrativo, levantado por la consignación voluntaria, por lo que la solicitud de su modificación debía dirigirse a la Agencia Tributaria. Dicho con otras palabras, el órgano judicial no se pronunció sobre la solicitud de modificación del embargo porque entendió que carecía de jurisdicción.
El Tribunal Constitucional entiende que, ciertamente, la negativa judicial a pronunciarse sobre la solicitud de modificación de la cuantía del embargo no había incumplido las exigencias constitucionales de motivación. Sin embargo, estima el amparo porque considera que las resoluciones judiciales (del juzgado y de la audiencia), que en definitiva comportaron la inadmisión de la solicitud, se basaron en una interpretación de la normativa penal aplicable, en especial del artículo 614 bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal («Una vez iniciado el proceso penal por delito contra la Hacienda Pública, el juez de lo penal decidirá acerca de las pretensiones referidas a las medidas cautelares adoptadas al amparo del artículo 81 de la Ley General Tributaria»), que resulta excesivamente rigorista, porque frustra la finalidad de garantizar de manera inmediata el control del orden jurisdiccional penal sobre cualquier pretensión deducida respecto de las medidas cautelares adoptadas por la Agencia Tributaria, una vez que se hubiera dado comienzo al proceso penal, que es la perseguida con dicha normativa. Y este control «se extiende a (i) cualquier medida cautelar del artículo 81 LGT y no solo a las del artículo 81.8 LGT —incluyendo, por tanto, las adoptadas con anterioridad a la propia iniciación del proceso penal—; y (ii) en coherencia con ello, a cualquier pretensión sobre dichas medidas cautelares incluyendo, por tanto, las de modificación o levantamiento de cualquiera de las medidas del artículo 81, con independencia de que no sean las del artículo 81.8 LGT».
3. No se cuestiona el acierto de la interpretación que realiza el Tribunal Constitucional de la normativa penal aplicable. Sin embargo, cabe preguntarse si acaso no se ha extralimitado en su función, teniendo en cuenta: (i) que las resoluciones judiciales recurridas habían motivado su decisión; (ii) que, según ha declarado el Tribunal Constitucional en numerosas ocasiones, el principio «pro actione» aplicable al control del derecho de acceso a la jurisdicción no garantiza el acierto de la resolución judicial ni debe ser entendido como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la admisión de entre todas las posibles; y (iii) que en el caso no se privaba al recurrente en amparo de la tutela judicial, porque tenía a su disposición la reclamación administrativa y el posterior recurso contencioso administrativo. Ciertamente puede defenderse que los órganos judiciales erraron en la interpretación de la normativa penal aplicable y no se discute que «forzar» al recurrente a seguir estas vías (administrativa y posterior contenciosa) es menos razonable que dejarle abierta la vía directa del control por el juez penal. La cuestión, en la que ahora no puedo detenerme, será ver si la interpretación del órgano judicial, aun siendo errónea, encaja en la normativa penal de la que se trata o, por el contrario, se opone claramente a ella. En mi opinión, es claro que en el segundo caso el control constitucional estaría justificado. En el primero, en cambio, el principio «pro actione» no garantizaría la forzosa selección de la interpretación más favorable a la admisión, salvo que se entienda que la opción excluida no cumple las exigencias mínimas de «razonabilidad» a que acude el Tribunal Constitucional para excluir las resoluciones arbitrarias. Y esto último es lo que parece entender la sentencia cuando precisa que la aplicación del principio «pro actione» al control de este tipo de resoluciones judiciales «implica la exigencia de que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de ella impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad».
La Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 141/2020, de 19 de octubre, recuerda que esta doctrina es aplicable al proceso para la adopción de medidas cautelares: «a pesar del carácter instrumental y provisional de las medidas cautelares, de su dependencia del expediente principal y de su vigencia temporal, no cabe ignorar que la resolución cautelar presenta una relevancia y trascendencia propias en cuanto tiene una incidencia directa e inmediata en los derechos e intereses legítimos del afectado y puede causar la pérdida irreversible de tales derechos e intereses». Ciertamente —dice la STC 238/1992, de 17 de diciembre—, el artículo 24.1 de la Constitución Española (CE) no hace referencia alguna a las medidas cautelares. «Pero de ello no puede inferirse que quede libre el legislador de todo límite para disponer o no medidas de aquel género o para ordenarlas sin condicionamiento constitucional alguno (…). Por ello, es preciso reiterar ahora lo que afirmamos en nuestra STC 14/1992, fundamento jurídico 7.º, esto es, que la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso»; y por eso, el legislador «no puede eliminar de manera absoluta la posibilidad de adoptar medidas cautelares dirigidas a asegurar la efectividad de la sentencia estimatoria» (STC 218/1994, de 18 julio). No obstante —continúa esta sentencia—«debe tenerse presente que no toda vulneración de normas y derechos procesales producida en los procesos relativos a la adopción y ejecución de medidas cautelares es susceptible de convertirse en objeto del recurso de amparo. Desde esta perspectiva, sólo puede atribuirse esta condición cuando lo que se recurre es un acto u omisión judicial que (…) afecta a una medida cautelar que pretenda evitar un daño sobre los derechos e intereses controvertidos en el proceso principal que de producirse llevaría a que el objeto de esos derechos o intereses desapareciera o resultara tan gravemente afectado que sus titulares, aunque obtuviesen una resolución de fondo favorable, no podrían ejercerlo o, cuando menos, no podrían desarrollar todas las facultades que lo conformaban inicialmente».
Esta afectación directa e inmediata en derechos e intereses susceptibles de protección es lo que —con palabras de la STC 141/2020— «determina que estos actos (cautelares) deban tener, en lo que se refiere a su eventual impugnabilidad, es decir, a los efectos de acceso a la jurisdicción y de su correspondiente control judicial, las mismas garantías que los actos definitivos».
Entre las causas impeditivas cuya apreciación la jurisprudencia ha considerado integradas en esta primera manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva, se encuentra la apreciación por el juez de la falta de jurisdicción. En tales casos el artículo 9.6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial exige al órgano judicial que aprecie su falta de jurisdicción, la indicación del concreto orden jurisdiccional que se estima competente, y esta indicación se considera necesaria para el efectivo disfrute del derecho a la tutela judicial efectiva: «en los casos en que no se dicta una resolución sobre el fondo por impedirlo una causa de inadmisión, si el legislador ha previsto una actuación de carácter tutelar por parte del órgano judicial para facilitar que el ciudadano obtenga una resolución que se pronuncie sobre el fondo de sus pretensiones, como es la remisión al orden jurisdiccional que estime competente, el incumplimiento de esa medida tutelar indicativa por parte del órgano judicial vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión» (SSTC 86/2002, de 22 de abril y 117/2009, de 18 de mayo).
2. Un ejemplo de aplicación de esta doctrina a las medidas cautelares lo encontramos en la STC 141/2020 que estamos analizando. El recurso de amparo se había interpuesto frente a la decisión de un juez penal (y frente a la resolución confirmatoria de la Audiencia), dictada en un proceso por delitos contra la Hacienda Pública, que había dejado imprejuzgada, por una supuesta falta de jurisdicción, la solicitud de modificación (de la cuantía) de la medida cautelar de embargo preventivo adoptada por la administración tributaria al amparo del artículo 81.8 de la Ley General Tributaria (LGT). La decisión judicial se había basado en que, al haber consignado el deudor en vía administrativa la cantidad total objeto del embargo y no haberse opuesto a la decisión de no considerar necesaria su ratificación judicial, se trataba en realidad de un embargo administrativo, levantado por la consignación voluntaria, por lo que la solicitud de su modificación debía dirigirse a la Agencia Tributaria. Dicho con otras palabras, el órgano judicial no se pronunció sobre la solicitud de modificación del embargo porque entendió que carecía de jurisdicción.
El Tribunal Constitucional entiende que, ciertamente, la negativa judicial a pronunciarse sobre la solicitud de modificación de la cuantía del embargo no había incumplido las exigencias constitucionales de motivación. Sin embargo, estima el amparo porque considera que las resoluciones judiciales (del juzgado y de la audiencia), que en definitiva comportaron la inadmisión de la solicitud, se basaron en una interpretación de la normativa penal aplicable, en especial del artículo 614 bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal («Una vez iniciado el proceso penal por delito contra la Hacienda Pública, el juez de lo penal decidirá acerca de las pretensiones referidas a las medidas cautelares adoptadas al amparo del artículo 81 de la Ley General Tributaria»), que resulta excesivamente rigorista, porque frustra la finalidad de garantizar de manera inmediata el control del orden jurisdiccional penal sobre cualquier pretensión deducida respecto de las medidas cautelares adoptadas por la Agencia Tributaria, una vez que se hubiera dado comienzo al proceso penal, que es la perseguida con dicha normativa. Y este control «se extiende a (i) cualquier medida cautelar del artículo 81 LGT y no solo a las del artículo 81.8 LGT —incluyendo, por tanto, las adoptadas con anterioridad a la propia iniciación del proceso penal—; y (ii) en coherencia con ello, a cualquier pretensión sobre dichas medidas cautelares incluyendo, por tanto, las de modificación o levantamiento de cualquiera de las medidas del artículo 81, con independencia de que no sean las del artículo 81.8 LGT».
3. No se cuestiona el acierto de la interpretación que realiza el Tribunal Constitucional de la normativa penal aplicable. Sin embargo, cabe preguntarse si acaso no se ha extralimitado en su función, teniendo en cuenta: (i) que las resoluciones judiciales recurridas habían motivado su decisión; (ii) que, según ha declarado el Tribunal Constitucional en numerosas ocasiones, el principio «pro actione» aplicable al control del derecho de acceso a la jurisdicción no garantiza el acierto de la resolución judicial ni debe ser entendido como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la admisión de entre todas las posibles; y (iii) que en el caso no se privaba al recurrente en amparo de la tutela judicial, porque tenía a su disposición la reclamación administrativa y el posterior recurso contencioso administrativo. Ciertamente puede defenderse que los órganos judiciales erraron en la interpretación de la normativa penal aplicable y no se discute que «forzar» al recurrente a seguir estas vías (administrativa y posterior contenciosa) es menos razonable que dejarle abierta la vía directa del control por el juez penal. La cuestión, en la que ahora no puedo detenerme, será ver si la interpretación del órgano judicial, aun siendo errónea, encaja en la normativa penal de la que se trata o, por el contrario, se opone claramente a ella. En mi opinión, es claro que en el segundo caso el control constitucional estaría justificado. En el primero, en cambio, el principio «pro actione» no garantizaría la forzosa selección de la interpretación más favorable a la admisión, salvo que se entienda que la opción excluida no cumple las exigencias mínimas de «razonabilidad» a que acude el Tribunal Constitucional para excluir las resoluciones arbitrarias. Y esto último es lo que parece entender la sentencia cuando precisa que la aplicación del principio «pro actione» al control de este tipo de resoluciones judiciales «implica la exigencia de que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de ella impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad».
