Volver a Publicaciones
PUBLICACIÓN
Jurisdicción competente en los casos de responsabilidad por mala praxis médica en un centro público cuando la Administración tiene cubierta la suya por una compañía aseguradora
23 de mayo, 2022
En la práctica son frecuentes los procesos de reclamaciones indemnizatorias por mala praxis médica en centros públicos en los que la eventual responsabilidad es imputable tanto al causante del daño como a la administración titular del centro. Y con frecuencia se han planteado conflictos a la hora de determinar la jurisdicción —civil o contencioso-administrativa— competente en función de la acción ejercitada. En la nota doy noticia del Auto de la Audiencia Provincial de Madrid, Sección 21ª, de 6 de abril de 2020 (Recurso de Apelación 745/2019), que expone con claridad los diversos supuestos que pueden plantearse y ofrece solución al problema para cada uno de ellos.
El auto, que resuelve —desestimándola— una declinatoria planteada por la compañía aseguradora de la administración en un proceso civil, es muy claro y contiene la doctrina correcta, por lo que su interés práctico me parece indudable. Veámoslo.
a) Comienza distinguiendo las dos acciones indemnizatorias que puede ejercitar el perjudicado: la derivada de la responsabilidad extracontractual por culpa (arts. 1902 y 1903 Código Civil) frente al causante del daño y la derivada de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (arts. 32 a 34 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público) frente a la administración titular del centro; en ambos casos, «el responsable del daño puede tener cubierta su responsabilidad mediante un seguro de responsabilidad concertado con una aseguradora privada», por lo que, de ser así, el perjudicado podrá ejercitar (frente al causante del daño o frente a la administración) la acción directa prevista en el artículo 76 de la Ley del Contrato del Seguro (LCS), «(p)recepto que ni transforma, ni muta ni varía la acción ejercitada por el perjudicado sino que tan solo permite que esa acción de la que es titular el perjudicado (la indemnizatoria derivada de la responsabilidad civil o la derivada de la responsabilidad patrimonial) la pueda ejercitar directamente contra la compañía de seguros privada».
b) No ofrece duda que la jurisdicción para el conocimiento de la acción indemnizatoria (frente al causante del daño) fundada en la responsabilidad civil extracontractual viene atribuida al orden civil. En cambio, la determinación del orden jurisdiccional competente para conocer de la responsabilidad patrimonial de la administración ha planteado problemas desde siempre. El auto, después de resumir la evolución de esta problemática y los sucesivos intentos legislativos para su solución, expone la regulación actual, que se contiene esencialmente en los artículos 9.4, II de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y artículo 2, e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y atribuye el conocimiento de los procesos sobre responsabilidad patrimonial al orden jurisdiccional contencioso administrativo de manera exclusiva y excluyente, incluso en los casos en que el perjudicado accione directamente contra la aseguradora de la Administración junto a la Administración respectiva (art. 9.4, II LOPJ).
c) En este último caso —dice el auto— la interpretación literal del precepto de la LOPJ «no da margen alguno para la duda en cuanto a su significado»: si la acción directa se ejercita única y exclusivamente contra la aseguradora corresponderá la jurisdicción al orden civil, mientras que si, además, se demanda conjuntamente a la Administración, vendrá atribuida a los tribunales contencioso-administrativos. Así lo ha entendido la Sala Especial de Conflictos del Tribunal Supremo, que se ha pronunciado sobre la cuestión en diversas ocasiones a pesar de la claridad de los términos en los que está redactada la norma (art. 9.4, II LOPJ).
d) Ejercitada la acción directa en el orden civil solo frente a la compañía aseguradora, el órgano judicial (civil) deberá pronunciarse sobre la responsabilidad patrimonial si es negada por la aseguradora, ya que ésta solo podrá ser condenada si efectivamente existe; y lo hará aplicando no la normativa civil sobre la responsabilidad por culpa (arts. 1902 y 1903 Código Civil), sino la administrativa (arts. 32, a 34 de la Ley 40/2015) y la doctrina jurisprudencial contencioso administrativa que la interpreta; si bien su decisión sobre el tema lo será solo con carácter prejudicial (arts. 10.1 LOPJ y 42.1 LEC), sin que, por tanto, despliegue eficacia de cosa juzgada fuera del proceso en que se dicta.
e) Puesto que en estos casos se está ejercitando una acción frente a la aseguradora que ha cubierto la responsabilidad patrimonial de la Administración, que dicho juez debe pronunciarse, en los términos dichos, sobre la existencia de tal responsabilidad y que el perjudicado ha podido actuar con anterioridad ante la administración (en vía administrativa o también contencioso-administrativa), el auto analiza los diversos supuestos que pueden plantearse, acudiendo en lo menester a la doctrina de la STS 321/2019, de 5 de junio. Estos supuestos son los siguientes:
1º. En primer lugar, el perjudicado ha podido acudir previamente a la vía administrativa, y, una vez agotada, a los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo ejercitando la acción de responsabilidad patrimonial conjuntamente contra la Administración Pública y directamente contra su aseguradora. Este caso está resuelto en la ley (art. 9.4, II LOPJ): la competencia corresponde al orden jurisdiccional contencioso administrativo, que aplicará la legislación administrativa respecto de la responsabilidad patrimonial de la administración y la legislación civil (LCS) para resolver las cuestiones propias de la acción directa contra la aseguradora.
2º. Si el perjudicado ejercitó su acción ante los tribunales contencioso-administrativos solo frente a la administración y obtuvo una sentencia condenatoria, el perjudicado podrá acudir a los tribunales civiles ejercitando la acción directamente, y de manera exclusiva, contra la aseguradora, pero dichos tribunales «tendrán que partir de lo resuelto por los tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo y, sobre la base de esa resolución, analizar y resolver la acción directa contra la aseguradora con aplicación de la legislación civil (LCS). Por el contrario, de haberse concluido en los tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo la inexistencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, tiene necesariamente que partirse de este pronunciamiento judicial en el posterior proceso que el perjudicado promueve ante los tribunales del orden jurisdiccional civil ejercitando directamente la acción contra el asegurador de manera exclusiva».
Esta doctrina, que es la de la sentencia del Tribunal Supremo antes citada, supone otorgar una eficacia vinculante en el orden civil a las resoluciones dictadas por otra jurisdicción que debería ser precisada delimitando su alcance. Pero de esta cuestión me ocuparé en otro momento.
3º. Si el perjudicado ejercita la acción directa solo frente a la compañía aseguradora ante los jueces civiles y con anterioridad había agotado la vía administrativa en la que vio desestimada su pretensión, estos jueces tendrán atribuida la jurisdicción, pero igualmente, «en cuanto a la responsabilidad patrimonial, tienen que acatar y basarse en todo momento en lo resuelto por la Administración Pública en su resolución firme».
4º. El perjudicado puede prescindir de la vía administrativa y presentar directamente su demanda exclusivamente contra la aseguradora de la administración ante los tribunales civiles, en cuyo caso ya hemos dicho que la jurisdicción para conocer de esta acción directa corresponde a los tribunales civiles que deberán aplicar, prejudicialmente, respecto de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública la legislación administrativa y en cuanto a la acción directa contra la aseguradora, la LCS. Y deberán resolver «sin que constituya obstáculo alguno para el conocimiento y la resolución de esta acción el que no se hubiera acudido previamente a la vía administrativa. Lo que el perjudicado tiene proscrito, sin agotar previamente la vía administrativa, es acudir a los tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, ya que su demanda se inadmitiría a trámite de plano habida cuenta de la imposibilidad de acudir a los tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo sin actuación u omisión administrativa previa que revisar ni Administración demandada que condenar».
f) Ciertamente el artículo 35 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, dispone que «(c)uando las Administraciones Públicas actúen, directamente a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad». Y ciertamente también la referencia que en el precepto se hace a la aplicación de la legislación administrativa reguladora de la responsabilidad patrimonial incluso cuando esa responsabilidad se exija directamente a la aseguradora ha dado lugar a que algunos órganos judiciales entiendan que la competencia para conocer de la acción indemnizatoria derivada de la responsabilidad patrimonial, cuando se ejercita directamente contra la aseguradora presentando la demanda única y exclusivamente contra ella, no corresponde al orden jurisdiccional civil sino al orden jurisdiccional contencioso. Pero, según el auto, esa opinión no puede prosperar por dos motivos:
1º. El rango normativo superior de la artículo 9.4, II LOPJ, cuya interpretación «no da margen alguno para la duda en cuanto a su significado», que sirve de base a la doctrina antes expuesta y solo podría ser modificada por otra ley orgánica.
2º. El referido artículo 35 de la Ley 40/2015 se está refiriendo a la legislación sustantiva aplicable para enjuiciar la responsabilidad y no al orden jurisdiccional competente para conocer de la acción directa contra la aseguradora de la Administración Pública. «Y en este sentido no cabe duda que, aunque corresponda la competencia para conocer de la acción directa contra la aseguradora al orden jurisdiccional civil por haberse presentado la demanda única y exclusivamente contra la aseguradora, los artículos que han de ser aplicados, por el tribunal del orden jurisdiccional civil, a la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, son aquellos a los que se remite el artículo 35 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, es decir los artículos 32, 33 y 34 de esta misma Ley».
El auto, que resuelve —desestimándola— una declinatoria planteada por la compañía aseguradora de la administración en un proceso civil, es muy claro y contiene la doctrina correcta, por lo que su interés práctico me parece indudable. Veámoslo.
a) Comienza distinguiendo las dos acciones indemnizatorias que puede ejercitar el perjudicado: la derivada de la responsabilidad extracontractual por culpa (arts. 1902 y 1903 Código Civil) frente al causante del daño y la derivada de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (arts. 32 a 34 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público) frente a la administración titular del centro; en ambos casos, «el responsable del daño puede tener cubierta su responsabilidad mediante un seguro de responsabilidad concertado con una aseguradora privada», por lo que, de ser así, el perjudicado podrá ejercitar (frente al causante del daño o frente a la administración) la acción directa prevista en el artículo 76 de la Ley del Contrato del Seguro (LCS), «(p)recepto que ni transforma, ni muta ni varía la acción ejercitada por el perjudicado sino que tan solo permite que esa acción de la que es titular el perjudicado (la indemnizatoria derivada de la responsabilidad civil o la derivada de la responsabilidad patrimonial) la pueda ejercitar directamente contra la compañía de seguros privada».
b) No ofrece duda que la jurisdicción para el conocimiento de la acción indemnizatoria (frente al causante del daño) fundada en la responsabilidad civil extracontractual viene atribuida al orden civil. En cambio, la determinación del orden jurisdiccional competente para conocer de la responsabilidad patrimonial de la administración ha planteado problemas desde siempre. El auto, después de resumir la evolución de esta problemática y los sucesivos intentos legislativos para su solución, expone la regulación actual, que se contiene esencialmente en los artículos 9.4, II de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y artículo 2, e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y atribuye el conocimiento de los procesos sobre responsabilidad patrimonial al orden jurisdiccional contencioso administrativo de manera exclusiva y excluyente, incluso en los casos en que el perjudicado accione directamente contra la aseguradora de la Administración junto a la Administración respectiva (art. 9.4, II LOPJ).
c) En este último caso —dice el auto— la interpretación literal del precepto de la LOPJ «no da margen alguno para la duda en cuanto a su significado»: si la acción directa se ejercita única y exclusivamente contra la aseguradora corresponderá la jurisdicción al orden civil, mientras que si, además, se demanda conjuntamente a la Administración, vendrá atribuida a los tribunales contencioso-administrativos. Así lo ha entendido la Sala Especial de Conflictos del Tribunal Supremo, que se ha pronunciado sobre la cuestión en diversas ocasiones a pesar de la claridad de los términos en los que está redactada la norma (art. 9.4, II LOPJ).
d) Ejercitada la acción directa en el orden civil solo frente a la compañía aseguradora, el órgano judicial (civil) deberá pronunciarse sobre la responsabilidad patrimonial si es negada por la aseguradora, ya que ésta solo podrá ser condenada si efectivamente existe; y lo hará aplicando no la normativa civil sobre la responsabilidad por culpa (arts. 1902 y 1903 Código Civil), sino la administrativa (arts. 32, a 34 de la Ley 40/2015) y la doctrina jurisprudencial contencioso administrativa que la interpreta; si bien su decisión sobre el tema lo será solo con carácter prejudicial (arts. 10.1 LOPJ y 42.1 LEC), sin que, por tanto, despliegue eficacia de cosa juzgada fuera del proceso en que se dicta.
e) Puesto que en estos casos se está ejercitando una acción frente a la aseguradora que ha cubierto la responsabilidad patrimonial de la Administración, que dicho juez debe pronunciarse, en los términos dichos, sobre la existencia de tal responsabilidad y que el perjudicado ha podido actuar con anterioridad ante la administración (en vía administrativa o también contencioso-administrativa), el auto analiza los diversos supuestos que pueden plantearse, acudiendo en lo menester a la doctrina de la STS 321/2019, de 5 de junio. Estos supuestos son los siguientes:
1º. En primer lugar, el perjudicado ha podido acudir previamente a la vía administrativa, y, una vez agotada, a los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo ejercitando la acción de responsabilidad patrimonial conjuntamente contra la Administración Pública y directamente contra su aseguradora. Este caso está resuelto en la ley (art. 9.4, II LOPJ): la competencia corresponde al orden jurisdiccional contencioso administrativo, que aplicará la legislación administrativa respecto de la responsabilidad patrimonial de la administración y la legislación civil (LCS) para resolver las cuestiones propias de la acción directa contra la aseguradora.
2º. Si el perjudicado ejercitó su acción ante los tribunales contencioso-administrativos solo frente a la administración y obtuvo una sentencia condenatoria, el perjudicado podrá acudir a los tribunales civiles ejercitando la acción directamente, y de manera exclusiva, contra la aseguradora, pero dichos tribunales «tendrán que partir de lo resuelto por los tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo y, sobre la base de esa resolución, analizar y resolver la acción directa contra la aseguradora con aplicación de la legislación civil (LCS). Por el contrario, de haberse concluido en los tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo la inexistencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, tiene necesariamente que partirse de este pronunciamiento judicial en el posterior proceso que el perjudicado promueve ante los tribunales del orden jurisdiccional civil ejercitando directamente la acción contra el asegurador de manera exclusiva».
Esta doctrina, que es la de la sentencia del Tribunal Supremo antes citada, supone otorgar una eficacia vinculante en el orden civil a las resoluciones dictadas por otra jurisdicción que debería ser precisada delimitando su alcance. Pero de esta cuestión me ocuparé en otro momento.
3º. Si el perjudicado ejercita la acción directa solo frente a la compañía aseguradora ante los jueces civiles y con anterioridad había agotado la vía administrativa en la que vio desestimada su pretensión, estos jueces tendrán atribuida la jurisdicción, pero igualmente, «en cuanto a la responsabilidad patrimonial, tienen que acatar y basarse en todo momento en lo resuelto por la Administración Pública en su resolución firme».
4º. El perjudicado puede prescindir de la vía administrativa y presentar directamente su demanda exclusivamente contra la aseguradora de la administración ante los tribunales civiles, en cuyo caso ya hemos dicho que la jurisdicción para conocer de esta acción directa corresponde a los tribunales civiles que deberán aplicar, prejudicialmente, respecto de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública la legislación administrativa y en cuanto a la acción directa contra la aseguradora, la LCS. Y deberán resolver «sin que constituya obstáculo alguno para el conocimiento y la resolución de esta acción el que no se hubiera acudido previamente a la vía administrativa. Lo que el perjudicado tiene proscrito, sin agotar previamente la vía administrativa, es acudir a los tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, ya que su demanda se inadmitiría a trámite de plano habida cuenta de la imposibilidad de acudir a los tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo sin actuación u omisión administrativa previa que revisar ni Administración demandada que condenar».
f) Ciertamente el artículo 35 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, dispone que «(c)uando las Administraciones Públicas actúen, directamente a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad». Y ciertamente también la referencia que en el precepto se hace a la aplicación de la legislación administrativa reguladora de la responsabilidad patrimonial incluso cuando esa responsabilidad se exija directamente a la aseguradora ha dado lugar a que algunos órganos judiciales entiendan que la competencia para conocer de la acción indemnizatoria derivada de la responsabilidad patrimonial, cuando se ejercita directamente contra la aseguradora presentando la demanda única y exclusivamente contra ella, no corresponde al orden jurisdiccional civil sino al orden jurisdiccional contencioso. Pero, según el auto, esa opinión no puede prosperar por dos motivos:
1º. El rango normativo superior de la artículo 9.4, II LOPJ, cuya interpretación «no da margen alguno para la duda en cuanto a su significado», que sirve de base a la doctrina antes expuesta y solo podría ser modificada por otra ley orgánica.
2º. El referido artículo 35 de la Ley 40/2015 se está refiriendo a la legislación sustantiva aplicable para enjuiciar la responsabilidad y no al orden jurisdiccional competente para conocer de la acción directa contra la aseguradora de la Administración Pública. «Y en este sentido no cabe duda que, aunque corresponda la competencia para conocer de la acción directa contra la aseguradora al orden jurisdiccional civil por haberse presentado la demanda única y exclusivamente contra la aseguradora, los artículos que han de ser aplicados, por el tribunal del orden jurisdiccional civil, a la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, son aquellos a los que se remite el artículo 35 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, es decir los artículos 32, 33 y 34 de esta misma Ley».
