Volver a Publicaciones
PUBLICACIÓN
Ley de Costas: El Tribunal Constitucional confirma el carácter imprescriptible de la acción de restitución y reposición en la servidumbre de protección
14 de junio, 2024
La Sentencia del Tribunal Constitucional 76/2024, de 8 de mayo, ha declarado inconstitucional el artículo 10 de la Ley del Parlamento de Galicia 7/2022, de medidas fiscales y administrativas. Este precepto fijaba un plazo de prescripción de quince años para imponer la obligación de restitución de las cosas y reposición al estado anterior, en el caso de obras y actuaciones contrarias a la legislación de costas realizadas en la servidumbre de protección.
Esta previsión fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno, alegando que invadía la competencia estatal en materia de costas. El recurso argumentaba que el precepto contradecía la previsión de Ley 22/1988, sobre el carácter imprescriptible «en todo caso» de las servidumbres, sin que esta ley establezca, además, plazo alguno para incoar un expediente de reposición de la legalidad sobre la zona de servidumbre de protección.
El Tribunal Constitucional ha estimado el recurso y ha declarado la nulidad del artículo 10 y de las disposiciones conexas de la ley gallega. La argumentación de la Sentencia, brevemente expuesta, es la siguiente:
a) Comienza por recordar su jurisprudencia sobre la competencia del Estado para establecer servidumbres y limitaciones en los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre. Según ha reiterado en anteriores sentencias (SSTC 87 y 137 de 2012), esta competencia del Estado se funda en su título para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de la competencia autonómica para dictar normas adicionales de protección (art. 149.1.23 CE).
b) A continuación, la Sentencia precisa que esta competencia del Estado comprende tanto la delimitación de la extensión territorial de la servidumbre de protección y la concreción de las limitaciones y de las prohibiciones de uso que se le aplican como la eficacia temporal de estas limitaciones y prohibiciones y, con ello, la regulación del plazo para exigir su cumplimiento.
c) Y, por último, estima que el precepto recurrido invade esta competencia estatal al fijar un plazo para que la Administración pueda ejercitar la acción de restitución y reposición de las cosas al estado anterior. En este punto, la Sentencia aclara que, si bien es cierto que la Ley de Costas, tras su reforma por la Ley 2/2013, de protección y uso sostenible del litoral, ya no prevé expresamente, como antes, que la restitución y reposición pueda exigirse «cualquiera que sea el tiempo transcurrido», tal omisión no supone cambio alguno.
Ello es así, dice el Tribunal Constitucional, porque el artículo 95.1 de la ley que regula la obligación de restitución y reposición sigue sin establecer ningún plazo para imponer estas obligaciones.
En este punto, la Sentencia se remite y confirma la jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha interpretado que este precepto (SSTS 1194/2018, de 11 de julio y 1645/2020, de 2 de diciembre, ponente Rafael Fernández Valverde). De acuerdo con esta doctrina, el plazo máximo de quince años introducido en 2013 para la ejecución de las medidas u obligaciones derivadas del ejercicio de la potestad sancionadora no resulta aplicable a la obligación de restitución derivada de la facultad de recuperación de oficio de los bienes demaniales, que incluye también, en este caso, la de las servidumbres colindantes.
A este argumento, la Sentencia del Tribunal Constitucional añade que el artículo 21.1 de la Ley de Costas establece que las servidumbres «serán imprescriptibles en todo caso» y que este precepto resulta aplicable, por su ubicación sistemática, a la servidumbre de protección. El precepto autonómico contraviene esta regla al permitir que, por el transcurso del tiempo, los titulares de terrenos situados en la servidumbre puedan ejercer su derecho de propiedad como si estuvieran libres de la sujeción al régimen de servidumbre de protección, lo que generaría un efecto equivalente del que obtendrían en caso de ser posible la extinción de esta servidumbre por prescripción.
Por último, la Sentencia niega que el precepto impugnado pueda encontrar cobertura, como alegaba la Comunidad Autónoma, en su competencia para dictar normas adicionales de protección del medio ambiente. El Tribunal sostiene que establecer un plazo para la acción de reposición no aumenta la protección de los intereses ambientales y paisajísticos de la costa. Por el contrario, supone una merma de su marco legal de protección, que puede llegar a impedir la actuación de la Administración frente a las obras y actuaciones ilegales.
Esta previsión fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno, alegando que invadía la competencia estatal en materia de costas. El recurso argumentaba que el precepto contradecía la previsión de Ley 22/1988, sobre el carácter imprescriptible «en todo caso» de las servidumbres, sin que esta ley establezca, además, plazo alguno para incoar un expediente de reposición de la legalidad sobre la zona de servidumbre de protección.
El Tribunal Constitucional ha estimado el recurso y ha declarado la nulidad del artículo 10 y de las disposiciones conexas de la ley gallega. La argumentación de la Sentencia, brevemente expuesta, es la siguiente:
a) Comienza por recordar su jurisprudencia sobre la competencia del Estado para establecer servidumbres y limitaciones en los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre. Según ha reiterado en anteriores sentencias (SSTC 87 y 137 de 2012), esta competencia del Estado se funda en su título para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de la competencia autonómica para dictar normas adicionales de protección (art. 149.1.23 CE).
b) A continuación, la Sentencia precisa que esta competencia del Estado comprende tanto la delimitación de la extensión territorial de la servidumbre de protección y la concreción de las limitaciones y de las prohibiciones de uso que se le aplican como la eficacia temporal de estas limitaciones y prohibiciones y, con ello, la regulación del plazo para exigir su cumplimiento.
c) Y, por último, estima que el precepto recurrido invade esta competencia estatal al fijar un plazo para que la Administración pueda ejercitar la acción de restitución y reposición de las cosas al estado anterior. En este punto, la Sentencia aclara que, si bien es cierto que la Ley de Costas, tras su reforma por la Ley 2/2013, de protección y uso sostenible del litoral, ya no prevé expresamente, como antes, que la restitución y reposición pueda exigirse «cualquiera que sea el tiempo transcurrido», tal omisión no supone cambio alguno.
Ello es así, dice el Tribunal Constitucional, porque el artículo 95.1 de la ley que regula la obligación de restitución y reposición sigue sin establecer ningún plazo para imponer estas obligaciones.
En este punto, la Sentencia se remite y confirma la jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha interpretado que este precepto (SSTS 1194/2018, de 11 de julio y 1645/2020, de 2 de diciembre, ponente Rafael Fernández Valverde). De acuerdo con esta doctrina, el plazo máximo de quince años introducido en 2013 para la ejecución de las medidas u obligaciones derivadas del ejercicio de la potestad sancionadora no resulta aplicable a la obligación de restitución derivada de la facultad de recuperación de oficio de los bienes demaniales, que incluye también, en este caso, la de las servidumbres colindantes.
A este argumento, la Sentencia del Tribunal Constitucional añade que el artículo 21.1 de la Ley de Costas establece que las servidumbres «serán imprescriptibles en todo caso» y que este precepto resulta aplicable, por su ubicación sistemática, a la servidumbre de protección. El precepto autonómico contraviene esta regla al permitir que, por el transcurso del tiempo, los titulares de terrenos situados en la servidumbre puedan ejercer su derecho de propiedad como si estuvieran libres de la sujeción al régimen de servidumbre de protección, lo que generaría un efecto equivalente del que obtendrían en caso de ser posible la extinción de esta servidumbre por prescripción.
Por último, la Sentencia niega que el precepto impugnado pueda encontrar cobertura, como alegaba la Comunidad Autónoma, en su competencia para dictar normas adicionales de protección del medio ambiente. El Tribunal sostiene que establecer un plazo para la acción de reposición no aumenta la protección de los intereses ambientales y paisajísticos de la costa. Por el contrario, supone una merma de su marco legal de protección, que puede llegar a impedir la actuación de la Administración frente a las obras y actuaciones ilegales.
