Los límites a la concesión de la nacionalidad por los Estados miembros de la UE: el caso de Malta y la interdicción de los procedimientos transaccionales
6 de mayo, 2025
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) condena a la República de Malta por incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 20 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que crea la ciudadanía de la Unión, y del artículo 4.3 del Tratado de la Unión Europea (TUE), que recoge el principio de cooperación leal entre la Unión Europea y los Estados miembros, al regular y aplicar un programa institucionalizado de ciudadanía para inversores que establece un procedimiento transaccional de naturalización a cambio de pagos o de inversiones predeterminados.
El TJUE reconoce en su sentencia que corresponde a los Estados miembros la competencia para decidir quiénes son sus nacionales, pero recuerda que esa competencia debe ejercerse respetando el Derecho de la Unión, dado que la atribución de la nacionalidad conlleva la adquisición de la ciudadanía de la Unión y de todas las prerrogativas inherentes a ésta. La ciudadanía de la Unión implica, para los ciudadanos, gozar de un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas, lo que es posible por la existencia de medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y prevención y lucha contra la delincuencia. Tras recordar los derechos y libertades de los que gozan los ciudadanos de la Unión (libre circulación y residencia, libre circulación de los trabajadores, libertad de establecimiento, libre prestación de servicios, derechos políticos que garantizan su participación en la vida democrática de la Unión, protección diplomática etc.), el Tribunal constata que el ejercicio por los Estados miembros de su competencia para definir los requisitos de concesión de la nacionalidad de estos influye en el funcionamiento de la Unión como ordenamiento jurídico común.
En ese contexto, las disposiciones relativas a la ciudadanía de la Unión figuran entre las fundamentales de los Tratados y forman parte integrante de su marco constitucional. Por eso, el ejercicio de la competencia de los Estados miembros en materia de definición de los requisitos para la concesión de la nacionalidad, al igual que su competencia para definir en qué condiciones se pierde aquella, está sujeta a límites y no puede ejercerse de manera manifiestamente incompatible con la propia naturaleza de la ciudadanía de la Unión.
A este respecto, de la jurisprudencia reiterada del TJUE se desprende que el fundamento del vínculo de nacionalidad de un Estado miembro reside en la relación especial de solidaridad y de lealtad entre dicho Estado y sus nacionales, así como en la reciprocidad de derechos y deberes, y que esa misma relación constituye también el fundamento de los derechos y obligaciones que los Tratados reservan a los ciudadanos de la Unión. Esa exigencia no se cumple si la concesión de la nacionalidad se basa en un procedimiento transaccional al término del cual se concede la nacionalidad, y con ella la condición de ciudadano de la Unión, a cambio de pagos o de inversiones predeterminados.
Además, dado que los Estados miembros están obligados a reconocer los efectos derivados de la atribución a una persona, por otro Estado miembro, de su nacionalidad, los sistemas como el analizado, que son contrarios al principio de cooperación leal, pueden poner en entredicho la confianza mutua que subyace a esta exigencia de reconocimiento, confianza que se refiere a la premisa de que la atribución de la nacionalidad de un Estado miembro se basa en la relación especial de solidaridad y de lealtad mencionada.
Tras estas afirmaciones, el TJUE analiza las condiciones concretas previstas en el programa de ciudadanía para inversores de 2020 elaborado por la República de Malta y concluye que los tres primeros requisitos exigidos parecen indicar que los pagos o las inversiones por importes mínimos predeterminados ocupan un lugar decisivo en dicho programa, lo que sugiere que este no se basa en la relación especial señalada, sino que se asemeja a una comercialización de la concesión de la nacionalidad. Esta calificación no queda desvirtuada por el análisis de los siguientes requisitos porque, si bien se exige un periodo de residencia legal de una duración mínima en Malta antes de tal concesión, no se exige la residencia efectiva en el territorio maltés, sino solo la presencia física del solicitante en ese país en el momento de la recogida de datos biométricos para obtener el permiso de residencia y de la prestación del juramento de fidelidad. Además, aunque se establece un procedimiento de control de la admisibilidad de las solicitudes, las comprobaciones que se prevén no tienen por objeto evaluar si la situación del solicitante justifica que se le conceda la nacionalidad maltesa, sino únicamente determinar si ciertos riesgos obstaculizan tal concesión, lo que no pone en entredicho el carácter transaccional del programa.
La República de Malta alegaba que se tenían en cuenta factores de vinculación de los solicitantes, como las inversiones en la economía local, su integración en el tejido social a través de sus inversiones o incluso los vínculos futuros que podrían desarrollarse entre los solicitantes y la República de Malta tras la concesión de esa nacionalidad, argumentos no estimados por el TJUE. Este considera que ninguno de los datos de que dispone permite considerar que el programa prevé un examen específico y concreto de la pertinencia de determinadas inversiones para acreditar la realidad y la intensidad de los vínculos entre un solicitante y la República de Malta, o para permitir el desarrollo de tales vínculos con ese Estado miembro.
(STJUE de 29 de abril de 2025, as. C-181/23)
