Volver a Publicaciones
PUBLICACIÓN
Los particulares no pueden reclamar responsabilidad patrimonial por incumplimiento del derecho de la Unión sobre calidad del aire
7 de febrero, 2023
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha declarado, en su Sentencia de 22 de diciembre de 2022 (asunto C-61/21, JP c. Ministre de la Transition Ecologice, Premier Ministre), que los artículos de la Directiva 2008/50/CE, relativa a la calidad del aire ambiente, así como el de sus predecesoras, «no tienen por objeto conferir a los particulares derechos individuales que les faculten para reclamar una indemnización a un Estado miembro en virtud del principio de responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares como consecuencia de violaciones del Derecho de la Unión que le sean imputables».
Se trata de una Sentencia muy importante, en particular en nuestro país, pues se dictó el mismo día de la Sentencia de condena al Reino de España por no haber tomado las medidas necesarias para impedir el incumplimiento sistemático y continuado de los límites de contaminación del aire en Madrid y el área metropolitana de Barcelona entre 2010 y 2018; y en Baix Llobregat entre 2010 y 2017 (Sentencia de 22 de diciembre de 2022, asunto C-125/20, Comisión c. España). Esta sentencia no conlleva la imposición de multas al Reino de España, al ser la primera condena, pero podría haber dado lugar a reclamaciones de responsabilidad patrimonial a la Administración por las afecciones a la salud derivadas de la contaminación del aire.
La cuestión prejudicial sobre la que se pronuncia la Sentencia fue elevada por el Tribunal de apelación de lo Contencioso-Administrativo de Versalles en un litigio en el que un particular reclamaba el resarcimiento de los daños a su salud, supuestamente causados por el deterioro de la calidad del aire en la aglomeración de París.
La Sentencia del Tribunal de Justicia comienza recordando los tres requisitos que han de concurrir, conforme a su reiterada jurisprudencia, para que se aplique el principio de responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares como consecuencia de violaciones del derecho de la Unión: que la norma infringida del Derecho de la Unión tenga por objeto conferirles derechos, que la infracción de esta norma esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre tal infracción y el perjuicio sufrido por esos particulares
A continuación, recuerda que estos derechos se crean no solo cuando las disposiciones del Derecho de la Unión los atribuyen de modo explícito, sino también cuando lo hacen de forma implícita, «debido a obligaciones positivas o negativas que estas imponen de manera bien definida tanto a los particulares como a los Estados miembros».
A la vista de esta doctrina, y por lo que respecta a las obligaciones derivadas de las directivas relativas a la calidad del aire (Directiva 2008/50/CE, actualmente vigente, y anteriores directivas 96/62 y 1999/30), la Sentencia reconoce que establecen «obligaciones bastante claras y precisas en cuanto al resultado que los Estados miembros deben garantizar», por cuanto imponen obligaciones precisas y concretas sobre:
— los valores límite, esto es, sobre la concentración exacta del contaminante en cuestión en el aire ambiente que los Estados miembros deben evitar superar en todas sus zonas y aglomeraciones, y
— la obligación, cuando se superen estos valores, de establecer medidas adecuadas para subsanar tales superaciones, en particular, mediante planes de calidad del aire; para su adopción los Estados disponen de un cierto margen de apreciación, pero con unos límites, que pueden invocarse ante los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre su adecuación para «permitir que el período en que se superen los valores límite sea lo más breve posible».
A pesar de ello, la Sentencia declara que no se cumple el primer requisito, consistente en que la norma infringida del Derecho de la Unión tenga por objeto conferir derechos a los particulares, por entender que no concurre una atribución de derechos ni expresa ni implícita. Dice así el Tribunal de Justicia que, además de que las disposiciones pertinentes de la Directiva 2008/50/CE y de las que la precedieron no contienen ninguna atribución expresa de derechos a los particulares a este respecto, las obligaciones que impone, como resulta de sus considerandos, «persiguen un objetivo general de protección de la salud humana y del medio ambiente en general».
En consecuencia, «las obligaciones previstas en dichas disposiciones, con el objetivo general mencionado, no permiten considerar que, en el presente asunto, se hayan conferido implícitamente, en razón de estas obligaciones, derechos individuales a particulares o a categorías de particulares cuya vulneración pueda generar la responsabilidad de un Estado miembro por los daños causados a los particulares».
El Tribunal de Justicia precisa, sin embargo, que esta conclusión no excluye:
a) Que, con arreglo al Derecho interno, el Estado pueda incurrir en responsabilidad en virtud de requisitos menos restrictivos ni que, en su caso, el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la Directiva 2008/50, así como de las demás disposiciones del Derecho de la Unión, «pueda tenerse en cuenta a este respecto como un elemento pertinente para determinar la responsabilidad de los poderes públicos sobre una base distinta del Derecho de la Unión».
b) Que, eventualmente, los órganos jurisdiccionales del Estado miembro de que se trate dicten órdenes acompañadas de multas coercitivas con el fin de que ese Estado cumpla las obligaciones derivadas de la Directiva 2008/50 y de las disposiciones análogas de las Directivas que la precedieron, «como las órdenes acompañadas de multas coercitivas dictadas en varias sentencias recientes del Conseil d’État». Con esta referencia, la Sentencia alude, en particular, a la decisión de 1 de julio de 2021, en el asunto «Municipio de Grande Synthe», por la que el Consejo de Estado ordenó al Gobierno a adoptar todas las medidas necesarias, adicionales a las ya establecidas (que consideró insuficientes) para garantizar el cumplimiento de las metas fijadas a nivel nacional y comunitario.
Se trata de una Sentencia muy importante, en particular en nuestro país, pues se dictó el mismo día de la Sentencia de condena al Reino de España por no haber tomado las medidas necesarias para impedir el incumplimiento sistemático y continuado de los límites de contaminación del aire en Madrid y el área metropolitana de Barcelona entre 2010 y 2018; y en Baix Llobregat entre 2010 y 2017 (Sentencia de 22 de diciembre de 2022, asunto C-125/20, Comisión c. España). Esta sentencia no conlleva la imposición de multas al Reino de España, al ser la primera condena, pero podría haber dado lugar a reclamaciones de responsabilidad patrimonial a la Administración por las afecciones a la salud derivadas de la contaminación del aire.
La cuestión prejudicial sobre la que se pronuncia la Sentencia fue elevada por el Tribunal de apelación de lo Contencioso-Administrativo de Versalles en un litigio en el que un particular reclamaba el resarcimiento de los daños a su salud, supuestamente causados por el deterioro de la calidad del aire en la aglomeración de París.
La Sentencia del Tribunal de Justicia comienza recordando los tres requisitos que han de concurrir, conforme a su reiterada jurisprudencia, para que se aplique el principio de responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares como consecuencia de violaciones del derecho de la Unión: que la norma infringida del Derecho de la Unión tenga por objeto conferirles derechos, que la infracción de esta norma esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre tal infracción y el perjuicio sufrido por esos particulares
A continuación, recuerda que estos derechos se crean no solo cuando las disposiciones del Derecho de la Unión los atribuyen de modo explícito, sino también cuando lo hacen de forma implícita, «debido a obligaciones positivas o negativas que estas imponen de manera bien definida tanto a los particulares como a los Estados miembros».
A la vista de esta doctrina, y por lo que respecta a las obligaciones derivadas de las directivas relativas a la calidad del aire (Directiva 2008/50/CE, actualmente vigente, y anteriores directivas 96/62 y 1999/30), la Sentencia reconoce que establecen «obligaciones bastante claras y precisas en cuanto al resultado que los Estados miembros deben garantizar», por cuanto imponen obligaciones precisas y concretas sobre:
— los valores límite, esto es, sobre la concentración exacta del contaminante en cuestión en el aire ambiente que los Estados miembros deben evitar superar en todas sus zonas y aglomeraciones, y
— la obligación, cuando se superen estos valores, de establecer medidas adecuadas para subsanar tales superaciones, en particular, mediante planes de calidad del aire; para su adopción los Estados disponen de un cierto margen de apreciación, pero con unos límites, que pueden invocarse ante los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre su adecuación para «permitir que el período en que se superen los valores límite sea lo más breve posible».
A pesar de ello, la Sentencia declara que no se cumple el primer requisito, consistente en que la norma infringida del Derecho de la Unión tenga por objeto conferir derechos a los particulares, por entender que no concurre una atribución de derechos ni expresa ni implícita. Dice así el Tribunal de Justicia que, además de que las disposiciones pertinentes de la Directiva 2008/50/CE y de las que la precedieron no contienen ninguna atribución expresa de derechos a los particulares a este respecto, las obligaciones que impone, como resulta de sus considerandos, «persiguen un objetivo general de protección de la salud humana y del medio ambiente en general».
En consecuencia, «las obligaciones previstas en dichas disposiciones, con el objetivo general mencionado, no permiten considerar que, en el presente asunto, se hayan conferido implícitamente, en razón de estas obligaciones, derechos individuales a particulares o a categorías de particulares cuya vulneración pueda generar la responsabilidad de un Estado miembro por los daños causados a los particulares».
El Tribunal de Justicia precisa, sin embargo, que esta conclusión no excluye:
a) Que, con arreglo al Derecho interno, el Estado pueda incurrir en responsabilidad en virtud de requisitos menos restrictivos ni que, en su caso, el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la Directiva 2008/50, así como de las demás disposiciones del Derecho de la Unión, «pueda tenerse en cuenta a este respecto como un elemento pertinente para determinar la responsabilidad de los poderes públicos sobre una base distinta del Derecho de la Unión».
b) Que, eventualmente, los órganos jurisdiccionales del Estado miembro de que se trate dicten órdenes acompañadas de multas coercitivas con el fin de que ese Estado cumpla las obligaciones derivadas de la Directiva 2008/50 y de las disposiciones análogas de las Directivas que la precedieron, «como las órdenes acompañadas de multas coercitivas dictadas en varias sentencias recientes del Conseil d’État». Con esta referencia, la Sentencia alude, en particular, a la decisión de 1 de julio de 2021, en el asunto «Municipio de Grande Synthe», por la que el Consejo de Estado ordenó al Gobierno a adoptar todas las medidas necesarias, adicionales a las ya establecidas (que consideró insuficientes) para garantizar el cumplimiento de las metas fijadas a nivel nacional y comunitario.
