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Naturaleza declarativa o constitutiva de la autorización de compatibilidad entre jubilación y trabajo
20 de octubre, 2022
Aunque el conflicto se plantea en el empleo público, resulta muy ilustrativa la solución alcanzada por la Sentencia del Tribunal Supremo —Sala de lo Contencioso— 22 de septiembre de 2022, Jur.307871. El pensionista de jubilación decide celebrar un contrato de trabajo de seis meses de duración. A los dos meses de haber celebrado el mismo realiza la preceptiva comunicación a la Administración (pertenece al régimen de clases pasivas), a efectos de obtener el reconocimiento de la compatibilidad con la citada pensión. Mediante resolución administrativa, el órgano competente declara la actividad compatible, si bien el importe de la pensión deberá reducirse en un 75% mientras dure la relación laboral en aplicación de la normativa reguladora.
El conflicto surge porque, si bien el punto anterior no resulta discutible, la resolución ordena, además, la devolución de la totalidad de las cantidades recibidas por el beneficiario en concepto de pensión de jubilación en el período correspondiente a las dos mensualidades durante las que había comenzado la relación contractual sin comunicación a la Administración. Aspecto éste al que se opone el pensionista por entender, primero, que la norma reguladora no exige que la comunicación a la Administración se efectúe con anterioridad al inicio de la actividad, sino que puede hacerse una vez iniciada la misma. Y, segundo, que el acto por el que la Administración, tras examinar la comunicación del pensionista, afirma la compatibilidad de la actividad privada con la pensión de jubilación tiene naturaleza declarativa, no constitutiva, por lo que deberá surtir eficacia retroactiva. Carece, por tanto, de fundamento la obligación de reintegrar el importe íntegro de las mensualidades correspondientes al tiempo en que aún no había comunicado el inicio de la actividad privada compatible. Un argumento que no convence a la Abogacía del Estado al defender que el acto de la Administración que aquí se discute tiene naturaleza de autorización y, por consiguiente, no puede surtir efectos retroactivos. Ello significa que el beneficiario no tenía derecho a realizar la actividad compatible sin haberla comunicado antes a la Administración y, por tanto, que las cantidades recibidas en concepto de pensión de jubilación durante ese período deberán ser íntegramente devueltas.
Pero no. La Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo avala la tesis del beneficiario con una interpretación literal de la norma que regula la compatibilidad en este caso concreto (artículo 11 Real Decreto 710/2009, 17 de abril, BOE, 30) en la que se hace referencia a la actividad «que se venga realizando o que se pretenda realizar», admitiendo así que el objeto de la comunicación puede ser algo que ya se ha iniciado. Además, entiende la Sala que, en una interpretación finalista, la posibilidad de realizar una actividad compatible requiere una aceptación inmediata, que no puede retrasarse hasta que la Administración haga la correspondiente declaración de compatibilidad. «No existe, así, un deber de comunicación previa de la actividad compatible y, por ello, de la mera circunstancia de haber iniciado la actividad compatible antes de hacer la comunicación a la Administración no pueden seguirse consecuencias perjudiciales para el pensionista» (FJ 5). En consecuencia, el acto por el que la Administración, tras hacer las oportunas comprobaciones, reconoce la compatibilidad de una actividad con la pensión de jubilación «tiene, por consiguiente, naturaleza declarativa; y no constitutiva» (FJ 5). La actividad es compatible o no lo es dependiendo de si resulta o no subsumible en alguno de los supuestos legalmente establecidos de compatibilidad, sin que la Administración disponga de ningún margen de apreciación. No se trata, por tanto, de una autorización pues, entiende el Tribunal, si el acto administrativo consiste simplemente en comprobar que concurren las circunstancias determinantes de la compatibilidad, la declaración de compatibilidad tendrá eficacia retroactiva, en su caso, con arreglo al artículo 39 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, pues se trata de un acto administrativo favorable al interesado, cuyo supuesto de hecho existía con anterioridad y que no lesiona derechos o intereses legítimos de terceros. De aquí que los efectos económicos de la declaración de compatibilidad deban, en este caso, retrotraerse al momento de inicio de la actividad luego declarada compatible. Solución ésta de sumo interés para interpretar el carácter declarativo o constitutivo de la actuación de la Administración.
El conflicto surge porque, si bien el punto anterior no resulta discutible, la resolución ordena, además, la devolución de la totalidad de las cantidades recibidas por el beneficiario en concepto de pensión de jubilación en el período correspondiente a las dos mensualidades durante las que había comenzado la relación contractual sin comunicación a la Administración. Aspecto éste al que se opone el pensionista por entender, primero, que la norma reguladora no exige que la comunicación a la Administración se efectúe con anterioridad al inicio de la actividad, sino que puede hacerse una vez iniciada la misma. Y, segundo, que el acto por el que la Administración, tras examinar la comunicación del pensionista, afirma la compatibilidad de la actividad privada con la pensión de jubilación tiene naturaleza declarativa, no constitutiva, por lo que deberá surtir eficacia retroactiva. Carece, por tanto, de fundamento la obligación de reintegrar el importe íntegro de las mensualidades correspondientes al tiempo en que aún no había comunicado el inicio de la actividad privada compatible. Un argumento que no convence a la Abogacía del Estado al defender que el acto de la Administración que aquí se discute tiene naturaleza de autorización y, por consiguiente, no puede surtir efectos retroactivos. Ello significa que el beneficiario no tenía derecho a realizar la actividad compatible sin haberla comunicado antes a la Administración y, por tanto, que las cantidades recibidas en concepto de pensión de jubilación durante ese período deberán ser íntegramente devueltas.
Pero no. La Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo avala la tesis del beneficiario con una interpretación literal de la norma que regula la compatibilidad en este caso concreto (artículo 11 Real Decreto 710/2009, 17 de abril, BOE, 30) en la que se hace referencia a la actividad «que se venga realizando o que se pretenda realizar», admitiendo así que el objeto de la comunicación puede ser algo que ya se ha iniciado. Además, entiende la Sala que, en una interpretación finalista, la posibilidad de realizar una actividad compatible requiere una aceptación inmediata, que no puede retrasarse hasta que la Administración haga la correspondiente declaración de compatibilidad. «No existe, así, un deber de comunicación previa de la actividad compatible y, por ello, de la mera circunstancia de haber iniciado la actividad compatible antes de hacer la comunicación a la Administración no pueden seguirse consecuencias perjudiciales para el pensionista» (FJ 5). En consecuencia, el acto por el que la Administración, tras hacer las oportunas comprobaciones, reconoce la compatibilidad de una actividad con la pensión de jubilación «tiene, por consiguiente, naturaleza declarativa; y no constitutiva» (FJ 5). La actividad es compatible o no lo es dependiendo de si resulta o no subsumible en alguno de los supuestos legalmente establecidos de compatibilidad, sin que la Administración disponga de ningún margen de apreciación. No se trata, por tanto, de una autorización pues, entiende el Tribunal, si el acto administrativo consiste simplemente en comprobar que concurren las circunstancias determinantes de la compatibilidad, la declaración de compatibilidad tendrá eficacia retroactiva, en su caso, con arreglo al artículo 39 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, pues se trata de un acto administrativo favorable al interesado, cuyo supuesto de hecho existía con anterioridad y que no lesiona derechos o intereses legítimos de terceros. De aquí que los efectos económicos de la declaración de compatibilidad deban, en este caso, retrotraerse al momento de inicio de la actividad luego declarada compatible. Solución ésta de sumo interés para interpretar el carácter declarativo o constitutivo de la actuación de la Administración.
