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PUBLICACIÓN
Naturaleza y valor probatorio de los informes elaborados por funcionarios o técnicos de la Administración: aplicación al ámbito tributario
5 de mayo, 2022
El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 17 de febrero de 2022 (rec. núm. 5631/2019), analiza en casación cuál es la naturaleza y el valor probatorio que debe atribuirse a los informes obrantes en un expediente administrativo, más los aportados en sede judicial como pericial, todos elaborados por funcionarios o técnicos de la Administración, y, en particular, si deben ser tenidos como informes de parte y ser valorados como tales o, si por el hecho de proceder de funcionarios de los que se presume objetividad, tienen un plus de fuerza probatoria frente a los informes de parte.
El enfoque de la cuestión —aunque analizada por el tribunal al hilo de una autorización solicitada para exportar una obra de arte que la Administración denegó por entender que, de acuerdo con la normativa aplicable, debía permanecer en España en atención a su valor excepcional—, tiene interés en el contexto contencioso administrativo en general y, en el tributario en particular.
A esos efectos, interesa destacar, en primer lugar, cuáles fueron los argumentos vertidos en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ahora impugnada en casación, para justificar el mayor peso que, a efectos probatorios, debe otorgarse a los informes realizados por personal de la Administración frente a los realizados por expertos que aportó la recurrente. En ese sentido, la sentencia de instancia sustentó tal parecer sobre la base de la «mayor objetividad e imparcialidad» de los expertos de ésta, sin llegar a hacer un análisis detallado de los argumentos plasmados en todos y cada uno de los informes y dictámenes recogidos en las actuaciones.
La recurrente, por su parte, entiende que la sentencia impugnada, además de infringir la jurisprudencia relativa a la discrecionalidad técnica, parte del presupuesto equivocado en virtud del cual los informes y dictámenes emitidos por expertos de la Administración gozan, por esa sola razón, de un valor probatorio mayor que el de las pericias de parte. En su opinión, no cabe atribuir esa independencia a los expertos de la Administración en todo caso. En ese sentido, diferencia el valor que pueden tener dichos dictámenes e informes cuando se hacen valer en un procedimiento en el que la Administración es parte, de aquéllos otros que, como los informes municipales en materia urbanística, no se hacen valer en un litigio en el que es parte una Administración sino entre terceros, circunstancia en la cual, a diferencia de lo que aquí sucede, puede tener justificación atribuir imparcialidad a los expertos de la Administración.
Pues bien, tras analizar las posiciones de la partes, el Tribunal Supremo realiza las siguientes consideraciones:
— Para determinar la naturaleza y la fuerza probatoria de los informes y dictámenes elaborados por expertos de la Administración, hay que estar a la legislación procesal civil, con arreglo a la cual dichos documentos serán subsumibles dentro del medio de prueba oficialmente denominado «dictamen de peritos» destinados, en síntesis, a la acreditación de hechos que requieren de conocimientos especializados que, evidentemente, pueden tener ciertos funcionarios y técnicos de la Administración.
— En el ámbito del Derecho Administrativo, tanto en vía administrativa como en vía jurisdiccional, los dictámenes periciales deben valorarse tal como ordena el artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, es decir, «según las reglas de la sana crítica», lo que debe entenderse como una valoración libre de la prueba, pero debidamente motivada, algo que exige realizar un análisis racional de todos los elementos del dictamen pericial, sopesando sus pros y sus contras.
— Sentado lo anterior, no es lo mismo que un informe o dictamen emanado de la Administración se haga valer como medio de prueba en un litigio entre terceros o en un litigio en que esa misma Administración es parte. En este último supuesto, no tiene sentido decir que el informe o dictamen goza de imparcialidad y que, por ello, merece un plus de credibilidad, ya que quien es parte no es imparcial.
— Además, aunque no pueda dudarse de la capacitación técnica o científica de la concreta persona que emite el dictamen o informe, no es lo mismo un funcionario inserto en la estructura jerárquica de la Administración activa —en manifiesta situación de dependencia—, que alguien que —aun habiendo sido designado para el cargo por una autoridad administrativa— trabaja en entidades u organismos dotados de cierta autonomía con respecto a la Administración activa. Por ello, precisar y ponderar, en cada caso concreto, el mayor o menor grado de dependencia del experto con respecto al órgano administrativo llamado a decidir es algo que, sin duda, debe hacer el juzgador.
— Por último, hay que recordar que existen supuestos en los que los informes de origen funcionarial, aun habiendo sido elaborados por auténticos técnicos, no pueden ser considerados como prueba pericial —como sucede cuando las partes no tienen ocasión de pedir explicaciones o aclaraciones ( arts. 346 y 347 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y art. 60 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa)—, no teniendo en ese caso más valor que el que les corresponda como documentos administrativos.
En atención a todo lo anterior, —teniendo en cuenta que la sentencia impugnada no realizó análisis comparativo y crítico alguno de los argumentos desarrollados en los distintos informes y dictámenes recogidos en las actuaciones, ni cuestionó la capacitación técnica de los autores de los informes presentados a instancia de parte, basando su decisión fundamentalmente en una pretendida «mayor objetividad e imparcialidad» de los expertos al servicio de la Administración—, el Tribunal Supremo considera que el Tribunal Superior de Justicia de Madrid basó su fallo en una visión errónea de las normas reguladoras de la valoración de la prueba, especialmente en lo que atañe a los informes y dictámenes provenientes de la Administración. Por ello, estima el recurso de casación y, consiguientemente, anula la sentencia impugnada.
Esta doctrina, sin duda, puede contribuir a robustecer la aplicación del «principio de igualdad de armas» en el marco de las controversias de carácter tributario.
El enfoque de la cuestión —aunque analizada por el tribunal al hilo de una autorización solicitada para exportar una obra de arte que la Administración denegó por entender que, de acuerdo con la normativa aplicable, debía permanecer en España en atención a su valor excepcional—, tiene interés en el contexto contencioso administrativo en general y, en el tributario en particular.
A esos efectos, interesa destacar, en primer lugar, cuáles fueron los argumentos vertidos en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ahora impugnada en casación, para justificar el mayor peso que, a efectos probatorios, debe otorgarse a los informes realizados por personal de la Administración frente a los realizados por expertos que aportó la recurrente. En ese sentido, la sentencia de instancia sustentó tal parecer sobre la base de la «mayor objetividad e imparcialidad» de los expertos de ésta, sin llegar a hacer un análisis detallado de los argumentos plasmados en todos y cada uno de los informes y dictámenes recogidos en las actuaciones.
La recurrente, por su parte, entiende que la sentencia impugnada, además de infringir la jurisprudencia relativa a la discrecionalidad técnica, parte del presupuesto equivocado en virtud del cual los informes y dictámenes emitidos por expertos de la Administración gozan, por esa sola razón, de un valor probatorio mayor que el de las pericias de parte. En su opinión, no cabe atribuir esa independencia a los expertos de la Administración en todo caso. En ese sentido, diferencia el valor que pueden tener dichos dictámenes e informes cuando se hacen valer en un procedimiento en el que la Administración es parte, de aquéllos otros que, como los informes municipales en materia urbanística, no se hacen valer en un litigio en el que es parte una Administración sino entre terceros, circunstancia en la cual, a diferencia de lo que aquí sucede, puede tener justificación atribuir imparcialidad a los expertos de la Administración.
Pues bien, tras analizar las posiciones de la partes, el Tribunal Supremo realiza las siguientes consideraciones:
— Para determinar la naturaleza y la fuerza probatoria de los informes y dictámenes elaborados por expertos de la Administración, hay que estar a la legislación procesal civil, con arreglo a la cual dichos documentos serán subsumibles dentro del medio de prueba oficialmente denominado «dictamen de peritos» destinados, en síntesis, a la acreditación de hechos que requieren de conocimientos especializados que, evidentemente, pueden tener ciertos funcionarios y técnicos de la Administración.
— En el ámbito del Derecho Administrativo, tanto en vía administrativa como en vía jurisdiccional, los dictámenes periciales deben valorarse tal como ordena el artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, es decir, «según las reglas de la sana crítica», lo que debe entenderse como una valoración libre de la prueba, pero debidamente motivada, algo que exige realizar un análisis racional de todos los elementos del dictamen pericial, sopesando sus pros y sus contras.
— Sentado lo anterior, no es lo mismo que un informe o dictamen emanado de la Administración se haga valer como medio de prueba en un litigio entre terceros o en un litigio en que esa misma Administración es parte. En este último supuesto, no tiene sentido decir que el informe o dictamen goza de imparcialidad y que, por ello, merece un plus de credibilidad, ya que quien es parte no es imparcial.
— Además, aunque no pueda dudarse de la capacitación técnica o científica de la concreta persona que emite el dictamen o informe, no es lo mismo un funcionario inserto en la estructura jerárquica de la Administración activa —en manifiesta situación de dependencia—, que alguien que —aun habiendo sido designado para el cargo por una autoridad administrativa— trabaja en entidades u organismos dotados de cierta autonomía con respecto a la Administración activa. Por ello, precisar y ponderar, en cada caso concreto, el mayor o menor grado de dependencia del experto con respecto al órgano administrativo llamado a decidir es algo que, sin duda, debe hacer el juzgador.
— Por último, hay que recordar que existen supuestos en los que los informes de origen funcionarial, aun habiendo sido elaborados por auténticos técnicos, no pueden ser considerados como prueba pericial —como sucede cuando las partes no tienen ocasión de pedir explicaciones o aclaraciones ( arts. 346 y 347 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y art. 60 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa)—, no teniendo en ese caso más valor que el que les corresponda como documentos administrativos.
En atención a todo lo anterior, —teniendo en cuenta que la sentencia impugnada no realizó análisis comparativo y crítico alguno de los argumentos desarrollados en los distintos informes y dictámenes recogidos en las actuaciones, ni cuestionó la capacitación técnica de los autores de los informes presentados a instancia de parte, basando su decisión fundamentalmente en una pretendida «mayor objetividad e imparcialidad» de los expertos al servicio de la Administración—, el Tribunal Supremo considera que el Tribunal Superior de Justicia de Madrid basó su fallo en una visión errónea de las normas reguladoras de la valoración de la prueba, especialmente en lo que atañe a los informes y dictámenes provenientes de la Administración. Por ello, estima el recurso de casación y, consiguientemente, anula la sentencia impugnada.
Esta doctrina, sin duda, puede contribuir a robustecer la aplicación del «principio de igualdad de armas» en el marco de las controversias de carácter tributario.
