Propuesta de modificación de la Ley del Clima: nuevo objetivo del 90% de reducción en 2040 y mecanismos de flexibilidad

La Comisión Europea ha presentado la Propuesta de Reglamento de 2 de julio de 2025, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2021/1119 por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática, la conocida como «Ley del Clima» [COM(2025) 524 final].

Con esta propuesta, se cumple con la revisión del objetivo climático para 2040 prevista en la Ley del Clima. Su artículo 4.3 dispone que, con el fin de lograr el objetivo de neutralidad climática establecido por su artículo 2.1 —cero emisiones netas, a más tardar, en 2050—, «se fijará un objetivo climático para 2040 a escala de la Unión».

En exposición de motivos de la propuesta, la Comisión explica que el nuevo objetivo se basa en los informes más recientes del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) y, en particular, en las recomendaciones del Consejo Asesor Científico Europeo sobre Cambio Climático, que ha instado a que la Unión Europea adopte como objetivo una reducción neta de emisiones de entre el 90 % y el 95 % para 2040, en comparación con los niveles de 1990 (Scientific advice for the determination o fan EU-wide 2040 climate target and greenhouse gas Budget for 2030-2050).

Sin embargo, la Comisión no puede dejar de tener en cuenta que el principal reto actual de la Unión es el de impulsar su competitividad en un contexto tecnológico, energético y geopolítico poco favorable. No es casual, en este sentido, que la exposición de motivos se inicie con una referencia a la Comunicación «Una brújula para la competitividad de la UE» [COM(2025) final]. Esta Comunicación, en línea con las recomendaciones del informe Draghi, identifica las transformaciones necesarias para reforzar la competitividad de la Unión, entre las cuales ocupa un lugar destacado la simplificación del marco regulatorio.

Por ello, la exposición de motivos señala que «en el diseño de esta futura arquitectura, la Comisión examinará cómo la simplificación y las flexibilidades entre sectores podrían facilitar el logro del objetivo para 2040, fomentando la convergencia y teniendo en cuenta las especificidades de los Estados miembros. También deberán considerarse los nuevos desarrollos tecnológicos».

El contenido de la propuesta es muy escueto: se limita a establecer el nuevo objetivo de ambición climática y a prever la elaboración, por parte de la Comisión, de un nuevo marco normativo orientado a facilitar su cumplimiento mediante la revisión de la legislación europea vigente. Asimismo, determina los principios y elementos que dicho marco deberá tener en cuenta con el fin de «facilitar el cumplimiento del objetivo establecido».

Entre ellos, la exposición de motivos pone un especial acento en los dos que se exponen a continuación.

a) «A partir de 2036, podrá contemplarse una contribución limitada —del 3 % de las emisiones netas de la UE en 1990— mediante créditos internacionales de alta calidad conforme al artículo 6 del Acuerdo de París, en apoyo tanto a la UE como a terceros países en el logro de trayectorias de reducción neta de gases de efecto invernadero (…). El origen, los criterios de calidad y demás condiciones relativas a la adquisición y utilización de dichos créditos se regularán en el Derecho de la Unión.

La exposición de motivos destaca la importancia de este instrumento de flexibilidad. Mediante su aplicación, se pretende que las emisiones dentro de la Unión Europea solo tengan que reducirse hasta un 87% por respecto de los niveles de 1990 para 2040, lográndose en 3% por medio de inversiones en el extranjero.

El artículo 6 del Acuerdo de París permite que las Partes puedan participar «voluntariamente en enfoques cooperativos que entrañen el uso de resultados de mitigación de transferencia internacional para cumplir con las contribuciones determinadas a nivel nacional».

El precepto evita utilizar la expresión «mercado de derechos de emisión», por la reticencia que suscita en algunos Estados parte, pero su finalidad es establecer lo que se conoce como tal: un marco jurídico y contable que permita a los Estados celebrar acuerdos, bilaterales o multilaterales, para intercambiar reducciones de emisión de gases de efecto invernadero (GEI) verificadas que pueden ser empleadas para cumplir con las contribuciones determinadas a nivel nacional.

Se trata, en definitiva, de poner en funcionamiento un mercado de derechos de emisión, como el que funcionó en el Protocolo de Kioto (en el periodo 2008-2012 y de forma más limitada, en el periodo 2013-2020), con el fin de permitir que aquellos Estados parte cuyas emisiones se sitúen por debajo de sus Niveles de Emisión Objetivo (NDE) puedan vender sus derechos de emisión excedentarios a otros países a los que les resulte difícil alcanzar sus objetivos.

Las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero objeto de intercambio en este sistema se denominan «resultados de mitigación de transferencia internacional» o ITMOs (por internationally transferred mitigation outcomes); cada ITMO representa una tonelada de GEI reducida o removida de la atmósfera.

El artículo 6 contempla dos tipos de mecanismos de cooperación entre las Partes:

—   El apartado 6.2 permite la transferencia bilateral o multilateral de ITMOs.

—   El mecanismo establecido en el artículo 6.4, por su parte, prevé un sistema centralizado, bajo supervisión de la ONU, mediante el cual los proyectos de reducción de emisiones pueden generar créditos que se transfieren a otros países o entidades, garantizando criterios de calidad, adicionalidad y evitando la doble contabilidad.

Después de casi una década de negociaciones, la COP 29 celebrada en 2024 en Bakú (Azerbayán), dio un impulso importante a la regulación del artículo 6 del Acuerdo de París. En lo relativo al funcionamiento de la transferencia internacional de resultados de mitigación (ITMOs), el acuerdo alcanzado clarificó cómo se autorizará el comercio entre las Partes, cómo operarán los sistemas de seguimiento y cuáles serán las directrices para garantizar la transparencia y la trazabilidad de las transferencias.

Tras este acuerdo, los Estados parte están ya habilitados para registrar, emitir y comerciar créditos de carbono en el marco del sistema internacional y se prevé que los Estados parte que tengan dificultades para registrar sus emisiones pueden solicitar a la Secretaría de la Convención Marco para el Cambio Climático sus servicios para consignar las emisiones en un registro internacional y, de esta manera, poder participar en el mercado de carbono.

Sin embargo, siguen pendientes de definición aspectos esenciales del mecanismo de flexibilidad previsto en el artículo 6. En particular, cuestiones clave como la contabilidad, la transparencia y la prevención del doble cómputo de las reducciones continúan siendo objeto de negociación entre las Partes. Sin normas detalladas sobre cómo contabilizar y transferir estos créditos entre países, resulta difícil garantizar que una misma reducción no sea computada por más de una Parte.

Por ello, la propuesta prevé que la Unión desarrollará una legislación propia sobre «el origen, los criterios de calidad y demás condiciones relativas a la adquisición y utilización de dichos créditos».

De esta forma, aunque los mecanismos del Artículo 6 del Acuerdo de París son internacionales, la Unión Europea pretende regular la adquisición y utilización de créditos de carbono dentro de su jurisdicción mediante su propio marco legal. Esto asegurará que los créditos utilizados por los Estados miembros cumplan con los estándares de calidad, transparencia e integridad ambiental establecidos por la Unión, evitando el greenwashing y la doble contabilidad. Además, los créditos adquiridos internacionalmente que cumplan las condiciones de la regulación europea podrían integrarse en su propio sistema de comercio de derechos de emisión (EU ETS).

b) El nuevo marco normativo tendrá en cuenta «el papel de las absorciones permanentes domésticas en el marco del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero dentro de la Unión (EU ETS) para compensar las emisiones residuales de los sectores de difícil descarbonización».

Con esta previsión se pretende, como explica la exposición de motivos, estudiar la viabilidad de que las absorciones permanentes de carbono —resultantes de tecnologías como la captura y almacenamiento de carbono (CCS), la bioenergía con captura y almacenamiento de carbono (BECCS), o los sumideros naturales gestionados de forma permanente— puedan generar créditos que se integren en el régimen europeo de comercio de derechos de emisión y sean susceptibles de ser utilizados por los operadores de sectores de difícil descarbonización (como el cemento, el acero o la aviación) para compensar sus emisiones residuales.

Conviene señalar, por último, que esta propuesta de modificación de la Ley del Clima está relacionada con la actualización de su Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC, por sus siglas en inglés), en cumplimiento de las obligaciones derivadas del Acuerdo de París. La exposición de motivos de la propuesta señala que la nueva NDC de la Unión Europea incluirá una «cifra indicativa para 2035», derivada del objetivo climático para 2040.

El Acuerdo de París exige a las Partes actualizar o comunicar sus NDC cada cinco años, asegurando una progresión respecto de las anteriores y reflejando un mayor nivel de ambición climática. Las actuales NDC fueron presentadas por las Partes en 2020 y las nuevas debían haberse presentado en febrero, pero la mayoría de las Partes aún no lo han hecho; se prevé que sean comunicadas en septiembre, con anterioridad a la COP30 que se celebrará en Belém (Brasil) en noviembre.