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¿Qué valor jurídico tienen los considerandos de las directivas y de los reglamentos de la Unión?
17 de febrero, 2023
En los considerandos de las normas europeas llama la atención que, con frecuencia, van mucho más allá de lo que dice su articulado, incluyendo afirmaciones o incluso regulaciones que luego no encontramos plasmadas en sus preceptos. Resulta también sorprendente la gran extensión que pueden alcanzar; así, por ejemplo, la Directiva de protección de los denunciantes (Directiva n.º 2019/1937, del Parlamento Europeo y del Consejo), tiene nada menos que ciento diez considerandos, frente a veintiocho artículos.
Esta «anomalía regulatoria» se explica sin duda por el arduo proceso de negociación política que exige la adopción de actos jurídicos en una Unión de veintisiete Estados. Puede ocurrir así, por ejemplo, que en la propuesta inicial se pretenda acometer una regulación más ambiciosa de la que finalmente se adopta sin que el texto de los considerandos sea corregido, o que se introduzcan aclaraciones o precisiones en ellos, a instancia de algún Estado, sin modificar el articulado.
Ello nos lleva a preguntarnos qué valor tienen estos considerandos y qué ocurre cuando afirman algo que luego se obvia o, incluso, se contradice en su articulado. Dos sentencias del Tribunal de Justicia recientes nos indican que su valor jurídico es similar al de las exposiciones de motivos de las leyes españolas, i.e., meramente interpretativo, pero con un gran potencial jurídico como fuente de interpretación auténtica.
Que los considerandos carecen de todo valor jurídico vinculante lo dice, de forma muy clara, la Sentencia del TJUE de 22 de enero de 2022 (asunto C-165/20), por la que se resuelve una petición de decisión prejudicial de interpretación de la Directiva que regula el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE y de la que la modifica con el fin de incluir las actividades de aviación (Directivas n.º 2003/87/CE y 2008/101/CE).
El litigo principal versaba sobre la retirada de derechos de emisión por la Administración alemana a la aerolínea Air Berlín, al haber cesado sus actividades de aviación en 2017 por insolvencia. Si bien a la compañía se le habían asignado de forma gratuita derechos de emisión para el periodo 2013-2020, teniendo en cuenta el cese de actividad la Administración entendió que no procedía expedir los derechos correspondientes a los años 2018 a 2020.
La compañía interpuso entonces una reclamación contra dicha resolución invocando, en particular, el principio de protección de la confianza legítima y el considerando 20, cuarta frase, de la Directiva 2008/101. Ciertamente, el tenor literal de este considerando avalaba expresamente su pretensión, por cuanto dice, literalmente, que «conviene seguir asignando derechos de emisión a los operadores de aeronaves que pongan fin a sus actividades, hasta que finalice el período durante el cual ya se hayan asignado derechos gratuitos».
Sin embargo, la Administración alemana desestimó la reclamación por entender que «no ha lugar a traer a colación el considerando 20, cuarta frase, de la Directiva 2008/101, pues lo que se dice en dicha frase no viene reflejado en las disposiciones materiales del Derecho de la Unión».
Air Berlín recurrió entonces en vía judicial, y el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín elevó una cuestión prejudicial en la que, básicamente, consulta si la Directiva de Comercio de derechos de emisión debe interpretarse a la luz del citado considerando, en el sentido de que se opone a que se revoque una asignación gratuita de derechos si la asignación se había aprobado para un periodo y, debido a una situación de insolvencia, el operador cesa en su actividad antes de finalizar. De ser así, el Tribunal remitente cuestiona la validez de los perceptos de la Directiva que impiden la expedición de los derechos de emisión gratuitos en esta circunstancia.
Pues bien, la Sentencia comienza por reconocer que «es cierto que, considerada aisladamente, esta frase, que figura en la exposición de motivos del acto […] parece sugerir que la voluntad del legislador de la Unión fue que los tramos anuales de los derechos de emisión de la aviación asignados para un período de comercio se expidieran hasta la finalización de ese período, aunque se hubiera puesto fin a las actividades de aviación», pero esta afirmación «se contradice con el tenor mismo del artículo 3 sexies, apartados 4 y 5, de la Directiva 2003/87, que pone de relieve el vínculo indispensable entre, por un lado, la asignación y la expedición de los derechos de emisión de la aviación y, por otro, el ejercicio efectivo de las actividades de aviación enumeradas en el anexo I de esta última Directiva».
En esta tesitura, prevalece lo dispuesto en el articulado de la Directiva, recordando la Sentencia su doctrina anterior sobre la ausencia de valor jurídico vinculante de los considerandos:
De esta manera, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual la exposición de motivos de un acto de la Unión no tiene un valor jurídico vinculante y no puede ser invocada ni para establecer excepciones a las propias disposiciones del acto de que se trata ni para interpretarlas en un sentido manifiestamente contrario a su tenor [véanse, en particular, las sentencias de 19 de junio de 2014, Karen Millen Fashions, C‑345/13, EU:C:2014:2013, apartado 31, y de 25 de noviembre de 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Prestaciones familiares para residentes de larga duración), C‑303/19, EU:C:2020:958, apartado 26], no cabe admitir la posibilidad de que el administrador judicial de un antiguo operador de aeronaves se ampare en el considerando 20, cuarta frase, de la Directiva 2008/101 con el fin de reclamar los derechos de emisión de la aviación respecto de los años sin actividad de aviación para aumentar el activo de la sociedad en liquidación.
Sin embargo, como decíamos, los considerandos de los actos jurídicos comunitarios, aunque no son jurídicamente vinculantes, pueden tener un valor muy relevante como fuente de interpretación auténtica para determinar, en palabras del código civil español, el «espíritu y finalidad» de la norma.
Un ejemplo reciente lo tenemos en Sentencia de 22 de diciembre de 2022 (asunto C-61/21, JP c. Ministre de la Transition Ecologice, Premier Ministre), en la que el Tribunal de Justicia ha declarado que los particulares no pueden reclamar responsabilidad patrimonial por los daños derivados de la contaminación atmosférica constitutiva de un incumplimiento por el Estado de la Directiva de calidad del aire. Ello es así, dice la Sentencia, porque no se cumple el primer requisito, consistente en que la norma del Derecho de la Unión tenga por objeto conferir derechos a los particulares dado que no existe atribución expresa en los preceptos de la Directiva ni tampoco implícita por cuanto, «como resulta de sus considerandos», las obligaciones que imponen «persiguen un objetivo general de protección de la salud humana y del medio ambiente en general».
Esta «anomalía regulatoria» se explica sin duda por el arduo proceso de negociación política que exige la adopción de actos jurídicos en una Unión de veintisiete Estados. Puede ocurrir así, por ejemplo, que en la propuesta inicial se pretenda acometer una regulación más ambiciosa de la que finalmente se adopta sin que el texto de los considerandos sea corregido, o que se introduzcan aclaraciones o precisiones en ellos, a instancia de algún Estado, sin modificar el articulado.
Ello nos lleva a preguntarnos qué valor tienen estos considerandos y qué ocurre cuando afirman algo que luego se obvia o, incluso, se contradice en su articulado. Dos sentencias del Tribunal de Justicia recientes nos indican que su valor jurídico es similar al de las exposiciones de motivos de las leyes españolas, i.e., meramente interpretativo, pero con un gran potencial jurídico como fuente de interpretación auténtica.
Que los considerandos carecen de todo valor jurídico vinculante lo dice, de forma muy clara, la Sentencia del TJUE de 22 de enero de 2022 (asunto C-165/20), por la que se resuelve una petición de decisión prejudicial de interpretación de la Directiva que regula el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE y de la que la modifica con el fin de incluir las actividades de aviación (Directivas n.º 2003/87/CE y 2008/101/CE).
El litigo principal versaba sobre la retirada de derechos de emisión por la Administración alemana a la aerolínea Air Berlín, al haber cesado sus actividades de aviación en 2017 por insolvencia. Si bien a la compañía se le habían asignado de forma gratuita derechos de emisión para el periodo 2013-2020, teniendo en cuenta el cese de actividad la Administración entendió que no procedía expedir los derechos correspondientes a los años 2018 a 2020.
La compañía interpuso entonces una reclamación contra dicha resolución invocando, en particular, el principio de protección de la confianza legítima y el considerando 20, cuarta frase, de la Directiva 2008/101. Ciertamente, el tenor literal de este considerando avalaba expresamente su pretensión, por cuanto dice, literalmente, que «conviene seguir asignando derechos de emisión a los operadores de aeronaves que pongan fin a sus actividades, hasta que finalice el período durante el cual ya se hayan asignado derechos gratuitos».
Sin embargo, la Administración alemana desestimó la reclamación por entender que «no ha lugar a traer a colación el considerando 20, cuarta frase, de la Directiva 2008/101, pues lo que se dice en dicha frase no viene reflejado en las disposiciones materiales del Derecho de la Unión».
Air Berlín recurrió entonces en vía judicial, y el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín elevó una cuestión prejudicial en la que, básicamente, consulta si la Directiva de Comercio de derechos de emisión debe interpretarse a la luz del citado considerando, en el sentido de que se opone a que se revoque una asignación gratuita de derechos si la asignación se había aprobado para un periodo y, debido a una situación de insolvencia, el operador cesa en su actividad antes de finalizar. De ser así, el Tribunal remitente cuestiona la validez de los perceptos de la Directiva que impiden la expedición de los derechos de emisión gratuitos en esta circunstancia.
Pues bien, la Sentencia comienza por reconocer que «es cierto que, considerada aisladamente, esta frase, que figura en la exposición de motivos del acto […] parece sugerir que la voluntad del legislador de la Unión fue que los tramos anuales de los derechos de emisión de la aviación asignados para un período de comercio se expidieran hasta la finalización de ese período, aunque se hubiera puesto fin a las actividades de aviación», pero esta afirmación «se contradice con el tenor mismo del artículo 3 sexies, apartados 4 y 5, de la Directiva 2003/87, que pone de relieve el vínculo indispensable entre, por un lado, la asignación y la expedición de los derechos de emisión de la aviación y, por otro, el ejercicio efectivo de las actividades de aviación enumeradas en el anexo I de esta última Directiva».
En esta tesitura, prevalece lo dispuesto en el articulado de la Directiva, recordando la Sentencia su doctrina anterior sobre la ausencia de valor jurídico vinculante de los considerandos:
De esta manera, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual la exposición de motivos de un acto de la Unión no tiene un valor jurídico vinculante y no puede ser invocada ni para establecer excepciones a las propias disposiciones del acto de que se trata ni para interpretarlas en un sentido manifiestamente contrario a su tenor [véanse, en particular, las sentencias de 19 de junio de 2014, Karen Millen Fashions, C‑345/13, EU:C:2014:2013, apartado 31, y de 25 de noviembre de 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Prestaciones familiares para residentes de larga duración), C‑303/19, EU:C:2020:958, apartado 26], no cabe admitir la posibilidad de que el administrador judicial de un antiguo operador de aeronaves se ampare en el considerando 20, cuarta frase, de la Directiva 2008/101 con el fin de reclamar los derechos de emisión de la aviación respecto de los años sin actividad de aviación para aumentar el activo de la sociedad en liquidación.
Sin embargo, como decíamos, los considerandos de los actos jurídicos comunitarios, aunque no son jurídicamente vinculantes, pueden tener un valor muy relevante como fuente de interpretación auténtica para determinar, en palabras del código civil español, el «espíritu y finalidad» de la norma.
Un ejemplo reciente lo tenemos en Sentencia de 22 de diciembre de 2022 (asunto C-61/21, JP c. Ministre de la Transition Ecologice, Premier Ministre), en la que el Tribunal de Justicia ha declarado que los particulares no pueden reclamar responsabilidad patrimonial por los daños derivados de la contaminación atmosférica constitutiva de un incumplimiento por el Estado de la Directiva de calidad del aire. Ello es así, dice la Sentencia, porque no se cumple el primer requisito, consistente en que la norma del Derecho de la Unión tenga por objeto conferir derechos a los particulares dado que no existe atribución expresa en los preceptos de la Directiva ni tampoco implícita por cuanto, «como resulta de sus considerandos», las obligaciones que imponen «persiguen un objetivo general de protección de la salud humana y del medio ambiente en general».
