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¿Quién es competente para dictar medidas cautelares frente a una autoridad pública?
21 de octubre, 2021
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) responde a una petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo de Bulgaria en el marco de un litigio entre el Tesoro Público de Polonia, representado por su Director General de Carreteras (el Director), y dos sociedades italianas (las Sociedades), adjudicatarias de un contrato para la construcción de una autopista en Polonia.
Surgidas diferencias entre las partes en relación con la ejecución del contrato, las Sociedades demandaron al Director ante el Tribunal Regional de Varsovia, solicitando una declaración de no incumplimiento tendente a impedir al demandado la ejecución de las garantías otorgadas por terceros en relación con el contrato. Solicitaban, además, medidas cautelares consistentes en que se instara al Director a abstenerse, hasta una fecha determinada, de notificarles su voluntad de resolver el contrato, imponerles sanciones y ejecutar las garantías. Paralelamente, las Sociedades solicitaron medidas cautelares de contenido análogo ante un tribunal de Sofía. El Director recurrió en casación en Bulgaria cuestionando la aplicabilidad al caso del Reglamento 1215/2012 (RBI bis), por entender que el litigio quedaba excluido de su ámbito de aplicación al no referirse a «materia civil y mercantil» en el sentido de su artículo 1.1 y la adopción de las medidas cautelares controvertidas.
En relación con la primera cuestión, el TJUE reitera lo ya afirmado en sentencias anteriores: una materia no deja de ser civil y mercantil por el hecho de que una de las partes en el litigio sea una entidad pública. Recuerda el TJUE que cuando se trata de la solicitud de medidas cautelares, no hay que examinar su naturaleza concreta, sino la de los derechos que pretenden salvaguardar en cuanto al fondo y que los litigios entre una autoridad pública y un particular sólo quedan fuera del ámbito de aplicación del RBI bis cuando la autoridad pública actúa en el ejercicio del poder público, utilizando poderes exorbitantes en relación con las normas aplicables en las relaciones entre particulares. A este respecto, la finalidad pública de determinadas actividades no constituye, por sí misma, un elemento suficiente para que aquellas se consideren realizadas iure imperii.
En el caso, el objeto de la solicitud de medidas cautelares en el procedimiento principal consiste en la salvaguardia de los derechos derivados del contrato celebrado entre las Sociedades y el Director. Ni el objeto de dicho contrato, ni el hecho de que sólo el Director esté facultado para iniciar un procedimiento de adjudicación de contratos públicos para la construcción de una autopista pueden considerarse indicativos del ejercicio de prerrogativas de poder público. Además, la cuestión se refiere a una acción de medidas provisionales interpuesta y ejercitada conforme a las normas de Derecho común.
En este sentido, el hecho de que una disposición de Derecho nacional, como el artículo 393 del Código de Procedimiento Civil búlgaro, no autorice la adopción de medidas cautelares en relación con una acción relativa a las reclamaciones pecuniarias contra el Estado y las autoridades públicas, y que, por tanto, parezca establecer una inmunidad jurisdiccional limitada para éstos, no afecta a la naturaleza civil y mercantil de una acción como la del litigio principal, puesto que el privilegio de la inmunidad no constituye automáticamente un obstáculo para la aplicación del RBI bis.
El TJUE se pronuncia, además, sobre la adopción de las medidas cautelares y recuerda que el RBI bis confiere competencia internacional para dictarlas tanto a los tribunales de un Estado miembro competentes para conocer del fondo del litigio como, en determinadas condiciones, a los tribunales de otros Estados miembros (art. 35), pero que solo las medidas cautelares adoptadas por los primeros son susceptibles de ser reconocidas en los demás Estados miembros porque las dictadas por los segundos limitan sus efectos al territorio del Estado miembro cuyos tribunales las dictaron. No obstante, aunque los efectos de las resoluciones dictadas por los órganos jurisdiccionales de un Estado miembro competente en cuanto al fondo del asunto y los de las resoluciones dictadas por los órganos jurisdiccionales de otros Estados miembros son diferentes, no existe una jerarquía entre esos foros.
Por último, la solicitud de medidas cautelares, al amparo del artículo 35 del RBI bis, debe analizarse a la luz de la ley del foro. El TJUE recuerda que el RBI bis no tiene por finalidad unificar las normas procesales de los Estados miembros, sino atribuir la competencia judicial para la resolución de litigios en materia civil y mercantil. En este sentido, una disposición nacional, como la existente en el ordenamiento búlgaro, que restringe la posibilidad de dictar una medida cautelar relativa a una acción referida a una reclamación pecuniaria contra el Estado y algunas de sus autoridades públicas no puede considerarse incompatible con la norma de competencia establecida en el artículo 35 del RBI bis.
(STJUE de 6 de octubre de 2021, as.C 581/20)
Surgidas diferencias entre las partes en relación con la ejecución del contrato, las Sociedades demandaron al Director ante el Tribunal Regional de Varsovia, solicitando una declaración de no incumplimiento tendente a impedir al demandado la ejecución de las garantías otorgadas por terceros en relación con el contrato. Solicitaban, además, medidas cautelares consistentes en que se instara al Director a abstenerse, hasta una fecha determinada, de notificarles su voluntad de resolver el contrato, imponerles sanciones y ejecutar las garantías. Paralelamente, las Sociedades solicitaron medidas cautelares de contenido análogo ante un tribunal de Sofía. El Director recurrió en casación en Bulgaria cuestionando la aplicabilidad al caso del Reglamento 1215/2012 (RBI bis), por entender que el litigio quedaba excluido de su ámbito de aplicación al no referirse a «materia civil y mercantil» en el sentido de su artículo 1.1 y la adopción de las medidas cautelares controvertidas.
En relación con la primera cuestión, el TJUE reitera lo ya afirmado en sentencias anteriores: una materia no deja de ser civil y mercantil por el hecho de que una de las partes en el litigio sea una entidad pública. Recuerda el TJUE que cuando se trata de la solicitud de medidas cautelares, no hay que examinar su naturaleza concreta, sino la de los derechos que pretenden salvaguardar en cuanto al fondo y que los litigios entre una autoridad pública y un particular sólo quedan fuera del ámbito de aplicación del RBI bis cuando la autoridad pública actúa en el ejercicio del poder público, utilizando poderes exorbitantes en relación con las normas aplicables en las relaciones entre particulares. A este respecto, la finalidad pública de determinadas actividades no constituye, por sí misma, un elemento suficiente para que aquellas se consideren realizadas iure imperii.
En el caso, el objeto de la solicitud de medidas cautelares en el procedimiento principal consiste en la salvaguardia de los derechos derivados del contrato celebrado entre las Sociedades y el Director. Ni el objeto de dicho contrato, ni el hecho de que sólo el Director esté facultado para iniciar un procedimiento de adjudicación de contratos públicos para la construcción de una autopista pueden considerarse indicativos del ejercicio de prerrogativas de poder público. Además, la cuestión se refiere a una acción de medidas provisionales interpuesta y ejercitada conforme a las normas de Derecho común.
En este sentido, el hecho de que una disposición de Derecho nacional, como el artículo 393 del Código de Procedimiento Civil búlgaro, no autorice la adopción de medidas cautelares en relación con una acción relativa a las reclamaciones pecuniarias contra el Estado y las autoridades públicas, y que, por tanto, parezca establecer una inmunidad jurisdiccional limitada para éstos, no afecta a la naturaleza civil y mercantil de una acción como la del litigio principal, puesto que el privilegio de la inmunidad no constituye automáticamente un obstáculo para la aplicación del RBI bis.
El TJUE se pronuncia, además, sobre la adopción de las medidas cautelares y recuerda que el RBI bis confiere competencia internacional para dictarlas tanto a los tribunales de un Estado miembro competentes para conocer del fondo del litigio como, en determinadas condiciones, a los tribunales de otros Estados miembros (art. 35), pero que solo las medidas cautelares adoptadas por los primeros son susceptibles de ser reconocidas en los demás Estados miembros porque las dictadas por los segundos limitan sus efectos al territorio del Estado miembro cuyos tribunales las dictaron. No obstante, aunque los efectos de las resoluciones dictadas por los órganos jurisdiccionales de un Estado miembro competente en cuanto al fondo del asunto y los de las resoluciones dictadas por los órganos jurisdiccionales de otros Estados miembros son diferentes, no existe una jerarquía entre esos foros.
Por último, la solicitud de medidas cautelares, al amparo del artículo 35 del RBI bis, debe analizarse a la luz de la ley del foro. El TJUE recuerda que el RBI bis no tiene por finalidad unificar las normas procesales de los Estados miembros, sino atribuir la competencia judicial para la resolución de litigios en materia civil y mercantil. En este sentido, una disposición nacional, como la existente en el ordenamiento búlgaro, que restringe la posibilidad de dictar una medida cautelar relativa a una acción referida a una reclamación pecuniaria contra el Estado y algunas de sus autoridades públicas no puede considerarse incompatible con la norma de competencia establecida en el artículo 35 del RBI bis.
(STJUE de 6 de octubre de 2021, as.C 581/20)
