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PUBLICACIÓN
Real Decreto Ley 6/2023: la «insólita» regulación de la cuestión prejudicial europea
28 de diciembre, 2023
El Real Decreto Ley 6/2023, de 19 de diciembre, ha incorporado a la Ley de Enjuiciamiento Civil un nuevo artículo 43 bis sobre la «cuestión prejudicial europea».
Lo «insólito» de la regulación no radica tanto en su contenido, que se limita a positivizar determinados aspectos de la cuestión prejudicial que ya venían siendo aplicados por los tribunales, sino en el momento en que se introduce, cuando se debate en los medios de comunicación la posibilidad de que los jueces suspendan la Ley de Amnistía que se tramita en las Cortes si plantean la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).
Pero vayamos al contenido del nuevo artículo 43 bis, que incide en tres cuestiones atinentes a la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.
a) Planteamiento de la cuestión prejudicial
– El precepto dispone que cuando el tribunal considere que para poder emitir su fallo resulta necesaria una decisión sobre la interpretación o validez del derecho de la Unión, dictará una providencia concretando la duda interpretativa y dará audiencia de diez días a las partes y, «en los casos en los que legalmente proceda, al Ministerio Fiscal».
Con esta última precisión, el legislador aclara que el Ministerio Fiscal únicamente intervendrá para dictaminar sobre la cuestión prejudicial en los casos previstos por las leyes. Así ocurre cuando el Ministerio Fiscal es parte (art. 4 bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial [LOPJ]), y en aquellos otros supuestos en los que la ley le habilita para ello; este es el caso, por ejemplo, de la legitimación que le reconoce la Ley de Enjuiciamiento Civil para «ejercitar cualquier acción en defensa de los consumidores y usuarios» (art. 11).
– El precepto señala que la cuestión prejudicial podrá plantearse «en cualquier fase del procedimiento».
Esta disposición ha de matizarse por aplicación de lo dispuesto en el apartado 13 de las recomendaciones del Tribunal de Justicia a los órganos jurisdiccionales, en virtud del cual «la decisión de plantear una cuestión prejudicial debe adoptarse en una fase del procedimiento nacional en la que el órgano jurisdiccional remitente esté en condiciones de determinar, con suficiente precisión, el contexto jurídico y fáctico del asunto principal y de las cuestiones jurídicas que desea plantear», para que el Tribunal de Justicia disponga de todos los elementos necesarios para comprobar, en su caso, que el Derecho de la Unión es aplicable al litigio principal» (DOUE de 8.11.2019, C 380/1). Por ello, lo usual será que la cuestión se presente cuando el proceso ha quedado concluso y antes de dictar sentencia, si bien en algunos casos excepcionales podría plantearse antes cuando se refiera, por ejemplo, a una norma procesal que tenga una incidencia anticipada e irreversible en el proceso en curso (así lo señala la Instrucción 1/2016 de la fiscalía general del Estado sobre la intervención del Fiscal en las cuestiones prejudiciales europeas).
– El planteamiento de la cuestión prejudicial se hace por auto (como ya establecía el art. 4 bis de la LOPJ) y frente al mismo (al igual que frente a la providencia por la que se da audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal cuando proceda), «no cabrá recurso alguno». La imposibilidad de recurrir ante un Tribunal Superior el auto por el que el órgano jurisdiccional plantea la cuestión prejudicial es una exigencia de la jurisprudencia del TJUE (Sentencia de 16 de diciembre de 2008, asunto C‑210/06, EU:C:2008:723).
b) Suspensión de las actuaciones en el procedimiento en el que se ha planteado la cuestión prejudicial
No supone ninguna novedad la previsión de que el auto por el que se plantee la cuestión prejudicial «acordará la suspensión de las actuaciones hasta que conste en autos la resolución del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que decida la cuestión prejudicial o se acuerde la retirada de la cuestión prejudicial», pues esta suspensión se entiende implícita en el planteamiento de la cuestión (véase el art. 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el apartado 25 de las recomendaciones del Tribunal de Justicia a los órganos jurisdiccionales).
c) Suspensión de otros procedimientos cuando se esté tramitando una cuestión prejudicial directamente vinculada con el objeto litigioso
El artículo 43 bis.2 prevé, por último, que «cuando se encuentre pendiente ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea una cuestión prejudicial directamente vinculada con el objeto del litigio de que conoce un tribunal, ya planteada por otro órgano jurisdiccional de cualquier Estado miembro de la Unión Europea, si el tribunal estima necesaria la decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea para resolver el litigio, podrá suspender motivadamente el procedimiento».
No existía, hasta ahora, ninguna previsión normativa expresa sobre esta posibilidad de suspensión, aunque no era infrecuente que los tribunales la acordaran por razones de economía procesal. Como indica el Auto del Tribunal Supremo, Sala de lo Civil, de 12 de abril de 2016 (rec. 2367/2014), habiéndose planteado dudas sobre la interpretación de una norma determinante para resolver el litigio en relación con lo dispuesto en el Derecho Europeo, procedería plantear la cuestión prejudicial conforme al artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, pero «al estar planteadas varias cuestiones prejudiciales sobre dicha materia, algunas en avanzado estado de tramitación, carece de sentido el planteamiento de la cuestión por este tribunal, pues nada añadiría a la resolución de la cuestión por el TJUE y supondría una mayor dilación en la resolución de este recurso».
Interesa asimismo señalar que, en materia tributaria, mediante Auto de 2 de marzo de 2022 la Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió un recurso de casación (rec. n.º 2281/2021), en el que una de las cuestiones que considera que presenta interés casacional objetivo consiste en determinar si vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva —en su vertiente de derecho a un proceso sin dilaciones indebidas—, la decisión de un órgano judicial de no suspender el proceso hasta que el Tribunal de Justicia resuelva un recurso, ya admitido, en el que se cuestiona la legalidad de la norma aplicable para resolver la controversia suscitada en el propio proceso (puede consultarse en https://www.fiscal-impuestos.com/sites/fiscal-impuestos.com/files/NFJ085486.pdf).
La regulación contenida en el artículo 43 bis.2 precisa que la suspensión se acodará mediante auto motivado, previa audiencia por plazo de diez días a las partes y, en su caso, al Ministerio Fiscal. El precepto dispone que «contra el auto que deniegue la petición cabrá recurso de reposición, y contra el auto que acuerde la suspensión cabrá presentar recurso de apelación».
Lo «insólito» de la regulación no radica tanto en su contenido, que se limita a positivizar determinados aspectos de la cuestión prejudicial que ya venían siendo aplicados por los tribunales, sino en el momento en que se introduce, cuando se debate en los medios de comunicación la posibilidad de que los jueces suspendan la Ley de Amnistía que se tramita en las Cortes si plantean la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).
Pero vayamos al contenido del nuevo artículo 43 bis, que incide en tres cuestiones atinentes a la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.
a) Planteamiento de la cuestión prejudicial
– El precepto dispone que cuando el tribunal considere que para poder emitir su fallo resulta necesaria una decisión sobre la interpretación o validez del derecho de la Unión, dictará una providencia concretando la duda interpretativa y dará audiencia de diez días a las partes y, «en los casos en los que legalmente proceda, al Ministerio Fiscal».
Con esta última precisión, el legislador aclara que el Ministerio Fiscal únicamente intervendrá para dictaminar sobre la cuestión prejudicial en los casos previstos por las leyes. Así ocurre cuando el Ministerio Fiscal es parte (art. 4 bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial [LOPJ]), y en aquellos otros supuestos en los que la ley le habilita para ello; este es el caso, por ejemplo, de la legitimación que le reconoce la Ley de Enjuiciamiento Civil para «ejercitar cualquier acción en defensa de los consumidores y usuarios» (art. 11).
– El precepto señala que la cuestión prejudicial podrá plantearse «en cualquier fase del procedimiento».
Esta disposición ha de matizarse por aplicación de lo dispuesto en el apartado 13 de las recomendaciones del Tribunal de Justicia a los órganos jurisdiccionales, en virtud del cual «la decisión de plantear una cuestión prejudicial debe adoptarse en una fase del procedimiento nacional en la que el órgano jurisdiccional remitente esté en condiciones de determinar, con suficiente precisión, el contexto jurídico y fáctico del asunto principal y de las cuestiones jurídicas que desea plantear», para que el Tribunal de Justicia disponga de todos los elementos necesarios para comprobar, en su caso, que el Derecho de la Unión es aplicable al litigio principal» (DOUE de 8.11.2019, C 380/1). Por ello, lo usual será que la cuestión se presente cuando el proceso ha quedado concluso y antes de dictar sentencia, si bien en algunos casos excepcionales podría plantearse antes cuando se refiera, por ejemplo, a una norma procesal que tenga una incidencia anticipada e irreversible en el proceso en curso (así lo señala la Instrucción 1/2016 de la fiscalía general del Estado sobre la intervención del Fiscal en las cuestiones prejudiciales europeas).
– El planteamiento de la cuestión prejudicial se hace por auto (como ya establecía el art. 4 bis de la LOPJ) y frente al mismo (al igual que frente a la providencia por la que se da audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal cuando proceda), «no cabrá recurso alguno». La imposibilidad de recurrir ante un Tribunal Superior el auto por el que el órgano jurisdiccional plantea la cuestión prejudicial es una exigencia de la jurisprudencia del TJUE (Sentencia de 16 de diciembre de 2008, asunto C‑210/06, EU:C:2008:723).
b) Suspensión de las actuaciones en el procedimiento en el que se ha planteado la cuestión prejudicial
No supone ninguna novedad la previsión de que el auto por el que se plantee la cuestión prejudicial «acordará la suspensión de las actuaciones hasta que conste en autos la resolución del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que decida la cuestión prejudicial o se acuerde la retirada de la cuestión prejudicial», pues esta suspensión se entiende implícita en el planteamiento de la cuestión (véase el art. 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el apartado 25 de las recomendaciones del Tribunal de Justicia a los órganos jurisdiccionales).
c) Suspensión de otros procedimientos cuando se esté tramitando una cuestión prejudicial directamente vinculada con el objeto litigioso
El artículo 43 bis.2 prevé, por último, que «cuando se encuentre pendiente ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea una cuestión prejudicial directamente vinculada con el objeto del litigio de que conoce un tribunal, ya planteada por otro órgano jurisdiccional de cualquier Estado miembro de la Unión Europea, si el tribunal estima necesaria la decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea para resolver el litigio, podrá suspender motivadamente el procedimiento».
No existía, hasta ahora, ninguna previsión normativa expresa sobre esta posibilidad de suspensión, aunque no era infrecuente que los tribunales la acordaran por razones de economía procesal. Como indica el Auto del Tribunal Supremo, Sala de lo Civil, de 12 de abril de 2016 (rec. 2367/2014), habiéndose planteado dudas sobre la interpretación de una norma determinante para resolver el litigio en relación con lo dispuesto en el Derecho Europeo, procedería plantear la cuestión prejudicial conforme al artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, pero «al estar planteadas varias cuestiones prejudiciales sobre dicha materia, algunas en avanzado estado de tramitación, carece de sentido el planteamiento de la cuestión por este tribunal, pues nada añadiría a la resolución de la cuestión por el TJUE y supondría una mayor dilación en la resolución de este recurso».
Interesa asimismo señalar que, en materia tributaria, mediante Auto de 2 de marzo de 2022 la Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió un recurso de casación (rec. n.º 2281/2021), en el que una de las cuestiones que considera que presenta interés casacional objetivo consiste en determinar si vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva —en su vertiente de derecho a un proceso sin dilaciones indebidas—, la decisión de un órgano judicial de no suspender el proceso hasta que el Tribunal de Justicia resuelva un recurso, ya admitido, en el que se cuestiona la legalidad de la norma aplicable para resolver la controversia suscitada en el propio proceso (puede consultarse en https://www.fiscal-impuestos.com/sites/fiscal-impuestos.com/files/NFJ085486.pdf).
La regulación contenida en el artículo 43 bis.2 precisa que la suspensión se acodará mediante auto motivado, previa audiencia por plazo de diez días a las partes y, en su caso, al Ministerio Fiscal. El precepto dispone que «contra el auto que deniegue la petición cabrá recurso de reposición, y contra el auto que acuerde la suspensión cabrá presentar recurso de apelación».
