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PUBLICACIÓN
Sentencia de inadmisión del recurso contencioso administrativo sin entrar a analizar si el acto recurrido había sido notificado debidamente. Posterior inadmisión del recurso de casación y recurso de amparo constitucional
15 de noviembre, 2022
1. En el supuesto resuelto por la STC 112/2019, de 3 de octubre: a) se había interpuesto recurso contencioso administrativo frente a una resolución no notificada debidamente; b) la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia dictó sentencia de inadmisión al apreciar que el acto impugnado no había agotado la vía administrativa —artículo 69 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA)— y que tal inadmisión del recurso debía acordarse «con independencia de su pretendida falta de notificación en forma a la demandante» afirmando expresamente que sobre esta «cuestión no proced[ía] efectuar pronunciamiento alguno»; y c) interpuesto recurso de casación, fue inadmitido por providencia del Tribunal Supremo por carecer de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia (art. 90.4 d) LJCA); y d) promovido recurso de amparo, fue estimado por el Tribunal Constitucional.
La sentencia estimatoria plantea dos cuestiones de interés: si en el caso era necesario interponer incidente de nulidad de actuaciones para considerar cumplido el requisito de agotamiento de la vía judicial previa (art. 44.1, a) Ley Orgánica del Tribunal Constitucional [LOTC]); y si la resolución de inadmisión del recurso contencioso-administrativo era procedente en el caso.
2. La subsidiariedad del recurso de amparo se ha convertido en «un elemento esencial en el sistema de articulación de la jurisdicción constitucional con la jurisdicción ordinaria, cuyo exacto cumplimiento resulta indispensable para preservar el ámbito que al Poder Judicial reserva la Constitución» (STC 112/1983, de 5 diciembre), y ha sido potenciada, desde siempre, por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha interpretado rigurosamente los presupuestos que son consecuencia de ella (la necesidad de agotar la vía judicial procedente o la de los recursos utilizables dentro de la vía judicial) y también por el legislador a partir de la reforma de la LOTC por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo.
Recuerda la sentencia que la interpretación rigurosa de la subsidiariedad llevó a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional a exigir la interposición del incidente de nulidad de actuaciones en aquellos casos en los que la vulneración del derecho fundamental no se imputa a la última resolución judicial (en el caso, la providencia de inadmisión del recurso de casación), sino a la inmediatamente anterior (la sentencia de inadmisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia) y esta vulneración, en definitiva, ha quedado imprejuzgada. Conforme a esta jurisprudencia, «cuando existe un recurso susceptible de ser utilizado y adecuado por su carácter y naturaleza para tutelar la libertad o derecho que se entiende vulnerado, tal recurso ha de interponerse antes de acudir a este Tribunal».
Sin embargo, decide modificar esta doctrina y considerar que en estos supuestos no es preciso interponer el incidente de nulidad de actuaciones, apelando para ello a que, conforme a la doctrina constitucional más reciente, el incidente, siempre de carácter excepcional, «ha de ser interpretado de manera flexible y finalista» y a que, a los efectos de tener por cumplido el requisito del agotamiento de la vía judicial, sólo es exigible la utilización de los recursos o medios de impugnación cuya procedencia se desprenda de modo claro, terminante e inequívoco del tenor de las previsiones legales, sin dudas que hayan de resolverse con criterios interpretativos de alguna dificultad, pudiendo abstenerse la parte de emplear un recurso cuya procedencia podría ser razonablemente dudosa. Y esto es lo que, según la sentencia examinada, ocurre en el supuesto analizado, porque el incidente de nulidad de actuaciones procede «siempre que dicha resolución no sea susceptible de recurso ordinario ni extraordinario» (art. 241.1 Ley Orgánica del Poder Judicial [LOPJ]) y en el caso la vulneración del derecho fundamental se imputa a la sentencia de inadmisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia y frente a esta resolución judicial se interpuso el recurso de casación que, de acuerdo con la legislación procesal, es, en principio, procedente para obtener esa tutela, sin que a la providencia de inadmisión del Tribunal Supremo se imputara la vulneración de derecho fundamental alguno.
En definitiva, del citado precepto de la LOPJ «no se infiere que este incidente deba interponerse también en los casos en los que el recurso ordinario o extraordinario que se haya interpuesto contra la resolución que se estima lesiva de derechos fundamentales se inadmita por razones procesales que no sean imputables a la falta de diligencia de la parte». Y, al no derivarse de forma clara su procedencia de la ley, no será un requisito necesario para considerar agotada la vía judicial previa al amparo. Ahora bien, concluye la sentencia, como su improcedencia tampoco es manifiesta conforme al citado precepto de la LOPJ (porque «solo cuando se haya decidido la inadmisión del recurso de casación se podrá afirmar que contra la resolución judicial impugnada no cabe recurso ordinario, ni extraordinario» y, en consecuencia, podría entenderse que «este es el momento en el que podrá interponerse el incidente de nulidad de actuaciones ante el órgano judicial que dictó la resolución que se intentó recurrir en casación»), «si se presenta ha de considerarse un cauce idóneo para obtener la tutela de los derechos fundamentales que se imputan a la resolución frente a la que se interpuso el recurso inadmitido y, por tanto, no podrá considerarse un recurso manifiestamente improcedente que pueda conllevar la extemporaneidad del recurso de amparo por alargar indebidamente la vía judicial».
3. A juicio de la parte recurrente en amparo, la sentencia de inadmisión dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia vulneraba su derecho de acceso a la jurisdicción porque la administración, cuando le notificó el acto, no le indicó, como exigía el entonces vigente artículo 58.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPC) —actual artículo 40 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) —, si el acto era o no definitivo en vía administrativa ni el recurso que podía interponer contra el mismo. Por ello, considera que en este supuesto la Sala, al inadmitir el recurso sin analizar esta cuestión, ha efectuado una interpretación irrazonable de la causa de inadmisión aplicada (no haber agotado la vía administrativa previa) que lesiona su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en su manifestación de derecho de acceso a la jurisdicción.
La sentencia parte de su conocida doctrina sobre el derecho de acceso a la jurisdicción y su control y estima el recurso. Ciertamente —dice— este derecho «queda también satisfecho cuando se emite un pronunciamiento de inadmisión siempre y cuando esta respuesta sea consecuencia de la aplicación razonada de una causa legal en la que se prevea esta consecuencia» y, ciertamente también, la verificación de la concurrencia de los presupuestos y requisitos materiales y procesales de dicho derecho (y, en consecuencia, de su admisión) son cuestiones de estricta legalidad ordinaria, cuya resolución corresponde exclusivamente a los órganos judiciales. Pero se exceptúan aquellos casos en los que la normativa reguladora de tales presupuestos «se interprete de forma rigorista, excesivamente formalista o desproporcionada en relación con los fines que preserva y los intereses que se sacrifican, pues, como ha señalado la jurisprudencia constitucional, el principio pro actione incide con mayor intensidad cuando lo que está en juego es la obtención de una primera decisión judicial».
Y esto, cabalmente, es lo que ha ocurrido en el caso analizado, en el que la sentencia recurrida, al acordar la inadmisión del recurso sin examinar si, como alegaba la recurrente, el acto impugnado no habría sido debidamente notificado ha efectuado una aplicación rigorista de la causa de inadmisión prevista en el art 69 c) LJCA. La Ley (art. 58 LPC, aplicable por razones temporales, y actual art. 40 LPACAP) impone a la administración el deber de notificar sus resoluciones indicando, entre otros extremos, si el acto es o no definitivo en la vía administrativa y los recursos que puede interponer contra el mismo. «Por ello, el órgano judicial, antes de acordar la inadmisión por este motivo, hubiera debido examinar si la resolución impugnada había sido debidamente notificada (conforme a los preceptos antes citados). La Sala, sin embargo, consideró que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 69 c) LJCA, el recurso resultaba inadmisible con independencia de su pretendida falta de notificación en forma a la demandante, por lo que se limitó a constatar que el acto impugnado no era definitivo en vía administrativa, pero no tomó en consideración si la administración, al notificar a la recurrente esta resolución, le había ofrecido la información necesaria para que pudiera ejercer debidamente su derecho a recurrirla.
Esta forma de proceder —concluye la sentencia— «supone desconocer las garantías que, a estos efectos, consagraba el artículo 58.3 de la LPC (actualmente establecidas en el art. 40 LPACAP) y permitir que la administración pueda beneficiarse de sus propias irregularidades en detrimento de los derechos de los afectados por la resolución», habiendo declarado el Tribunal Constitucional que «no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales y perjudicando paralelamente al particular afectado por el acto administrativo, que no quedó ilustrado de la vía a seguir frente a una resolución que estimaba gravosa como consecuencia de la falta de diligencia o del error de la administración al realizar una notificación insuficiente sin cumplir los estrictos requisitos que el artículo 58.2 LPC recoge. Por esta razón, en este supuesto el Tribunal entiende que la decisión de inadmisión no guarda la debida proporcionalidad e incurre en un rigor excesivo, pues, al no examinar si la indebida actuación procesal de la recurrente podía tener su origen en los defectos en los que incurrió la administración al notificar el acto, no ha ponderado debidamente los intereses que la inadmisión del recurso sacrifica».
La sentencia estimatoria plantea dos cuestiones de interés: si en el caso era necesario interponer incidente de nulidad de actuaciones para considerar cumplido el requisito de agotamiento de la vía judicial previa (art. 44.1, a) Ley Orgánica del Tribunal Constitucional [LOTC]); y si la resolución de inadmisión del recurso contencioso-administrativo era procedente en el caso.
2. La subsidiariedad del recurso de amparo se ha convertido en «un elemento esencial en el sistema de articulación de la jurisdicción constitucional con la jurisdicción ordinaria, cuyo exacto cumplimiento resulta indispensable para preservar el ámbito que al Poder Judicial reserva la Constitución» (STC 112/1983, de 5 diciembre), y ha sido potenciada, desde siempre, por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha interpretado rigurosamente los presupuestos que son consecuencia de ella (la necesidad de agotar la vía judicial procedente o la de los recursos utilizables dentro de la vía judicial) y también por el legislador a partir de la reforma de la LOTC por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo.
Recuerda la sentencia que la interpretación rigurosa de la subsidiariedad llevó a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional a exigir la interposición del incidente de nulidad de actuaciones en aquellos casos en los que la vulneración del derecho fundamental no se imputa a la última resolución judicial (en el caso, la providencia de inadmisión del recurso de casación), sino a la inmediatamente anterior (la sentencia de inadmisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia) y esta vulneración, en definitiva, ha quedado imprejuzgada. Conforme a esta jurisprudencia, «cuando existe un recurso susceptible de ser utilizado y adecuado por su carácter y naturaleza para tutelar la libertad o derecho que se entiende vulnerado, tal recurso ha de interponerse antes de acudir a este Tribunal».
Sin embargo, decide modificar esta doctrina y considerar que en estos supuestos no es preciso interponer el incidente de nulidad de actuaciones, apelando para ello a que, conforme a la doctrina constitucional más reciente, el incidente, siempre de carácter excepcional, «ha de ser interpretado de manera flexible y finalista» y a que, a los efectos de tener por cumplido el requisito del agotamiento de la vía judicial, sólo es exigible la utilización de los recursos o medios de impugnación cuya procedencia se desprenda de modo claro, terminante e inequívoco del tenor de las previsiones legales, sin dudas que hayan de resolverse con criterios interpretativos de alguna dificultad, pudiendo abstenerse la parte de emplear un recurso cuya procedencia podría ser razonablemente dudosa. Y esto es lo que, según la sentencia examinada, ocurre en el supuesto analizado, porque el incidente de nulidad de actuaciones procede «siempre que dicha resolución no sea susceptible de recurso ordinario ni extraordinario» (art. 241.1 Ley Orgánica del Poder Judicial [LOPJ]) y en el caso la vulneración del derecho fundamental se imputa a la sentencia de inadmisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia y frente a esta resolución judicial se interpuso el recurso de casación que, de acuerdo con la legislación procesal, es, en principio, procedente para obtener esa tutela, sin que a la providencia de inadmisión del Tribunal Supremo se imputara la vulneración de derecho fundamental alguno.
En definitiva, del citado precepto de la LOPJ «no se infiere que este incidente deba interponerse también en los casos en los que el recurso ordinario o extraordinario que se haya interpuesto contra la resolución que se estima lesiva de derechos fundamentales se inadmita por razones procesales que no sean imputables a la falta de diligencia de la parte». Y, al no derivarse de forma clara su procedencia de la ley, no será un requisito necesario para considerar agotada la vía judicial previa al amparo. Ahora bien, concluye la sentencia, como su improcedencia tampoco es manifiesta conforme al citado precepto de la LOPJ (porque «solo cuando se haya decidido la inadmisión del recurso de casación se podrá afirmar que contra la resolución judicial impugnada no cabe recurso ordinario, ni extraordinario» y, en consecuencia, podría entenderse que «este es el momento en el que podrá interponerse el incidente de nulidad de actuaciones ante el órgano judicial que dictó la resolución que se intentó recurrir en casación»), «si se presenta ha de considerarse un cauce idóneo para obtener la tutela de los derechos fundamentales que se imputan a la resolución frente a la que se interpuso el recurso inadmitido y, por tanto, no podrá considerarse un recurso manifiestamente improcedente que pueda conllevar la extemporaneidad del recurso de amparo por alargar indebidamente la vía judicial».
3. A juicio de la parte recurrente en amparo, la sentencia de inadmisión dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia vulneraba su derecho de acceso a la jurisdicción porque la administración, cuando le notificó el acto, no le indicó, como exigía el entonces vigente artículo 58.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPC) —actual artículo 40 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) —, si el acto era o no definitivo en vía administrativa ni el recurso que podía interponer contra el mismo. Por ello, considera que en este supuesto la Sala, al inadmitir el recurso sin analizar esta cuestión, ha efectuado una interpretación irrazonable de la causa de inadmisión aplicada (no haber agotado la vía administrativa previa) que lesiona su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en su manifestación de derecho de acceso a la jurisdicción.
La sentencia parte de su conocida doctrina sobre el derecho de acceso a la jurisdicción y su control y estima el recurso. Ciertamente —dice— este derecho «queda también satisfecho cuando se emite un pronunciamiento de inadmisión siempre y cuando esta respuesta sea consecuencia de la aplicación razonada de una causa legal en la que se prevea esta consecuencia» y, ciertamente también, la verificación de la concurrencia de los presupuestos y requisitos materiales y procesales de dicho derecho (y, en consecuencia, de su admisión) son cuestiones de estricta legalidad ordinaria, cuya resolución corresponde exclusivamente a los órganos judiciales. Pero se exceptúan aquellos casos en los que la normativa reguladora de tales presupuestos «se interprete de forma rigorista, excesivamente formalista o desproporcionada en relación con los fines que preserva y los intereses que se sacrifican, pues, como ha señalado la jurisprudencia constitucional, el principio pro actione incide con mayor intensidad cuando lo que está en juego es la obtención de una primera decisión judicial».
Y esto, cabalmente, es lo que ha ocurrido en el caso analizado, en el que la sentencia recurrida, al acordar la inadmisión del recurso sin examinar si, como alegaba la recurrente, el acto impugnado no habría sido debidamente notificado ha efectuado una aplicación rigorista de la causa de inadmisión prevista en el art 69 c) LJCA. La Ley (art. 58 LPC, aplicable por razones temporales, y actual art. 40 LPACAP) impone a la administración el deber de notificar sus resoluciones indicando, entre otros extremos, si el acto es o no definitivo en la vía administrativa y los recursos que puede interponer contra el mismo. «Por ello, el órgano judicial, antes de acordar la inadmisión por este motivo, hubiera debido examinar si la resolución impugnada había sido debidamente notificada (conforme a los preceptos antes citados). La Sala, sin embargo, consideró que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 69 c) LJCA, el recurso resultaba inadmisible con independencia de su pretendida falta de notificación en forma a la demandante, por lo que se limitó a constatar que el acto impugnado no era definitivo en vía administrativa, pero no tomó en consideración si la administración, al notificar a la recurrente esta resolución, le había ofrecido la información necesaria para que pudiera ejercer debidamente su derecho a recurrirla.
Esta forma de proceder —concluye la sentencia— «supone desconocer las garantías que, a estos efectos, consagraba el artículo 58.3 de la LPC (actualmente establecidas en el art. 40 LPACAP) y permitir que la administración pueda beneficiarse de sus propias irregularidades en detrimento de los derechos de los afectados por la resolución», habiendo declarado el Tribunal Constitucional que «no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales y perjudicando paralelamente al particular afectado por el acto administrativo, que no quedó ilustrado de la vía a seguir frente a una resolución que estimaba gravosa como consecuencia de la falta de diligencia o del error de la administración al realizar una notificación insuficiente sin cumplir los estrictos requisitos que el artículo 58.2 LPC recoge. Por esta razón, en este supuesto el Tribunal entiende que la decisión de inadmisión no guarda la debida proporcionalidad e incurre en un rigor excesivo, pues, al no examinar si la indebida actuación procesal de la recurrente podía tener su origen en los defectos en los que incurrió la administración al notificar el acto, no ha ponderado debidamente los intereses que la inadmisión del recurso sacrifica».
