Sentencia penal que, además de condenar por el delito enjuiciado, declara la nulidad de un acto administrativo sin prestar audiencia a sus beneficiarios

1. En el recurso de amparo resuelto por la Sentencia del Tribunal Constitucional 81/2023, de 3 de julio,se había denunciado la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, de las entidades recurrentes, beneficiarias de la explotación de sendas estaciones de servicio, por no haber sido llamadas al proceso penal en que se condenó por delito de prevaricación a los concejales responsables de la concesión de las licencias y se declaró la nulidad de éstas.

Las cuestiones que se plantean son estas dos: (a) si la jurisdicción penal puede declarar la invalidez de las licencias y, en general, de los actos administrativos o, por el contrario, debe ser la administración y, en su caso, la jurisdicción contencioso-administrativa quienes se pronuncien sobre ella (la invalidez); y (b) en caso afirmativo, si la declaración judicial, dentro de un proceso penal, de la nulidad de las licencias sin prestar audiencia a los beneficiarios vulnera su derecho a la tutela judicial efectiva.

2. La sentencia analizada no entra a analizar la primera de tales cuestiones, sin duda porque no se planteó como fundamento del recurso de amparo; y quizás ni siquiera pudo plantearse porque en él no se atacaba la nulidad de las licencias por esta causa, sino por vulneración del principio de audiencia.

En cualquier caso, me parece que es discutible que la respuesta deba ser afirmativa.

a)  No se discute que la sentencia penal condenatoria puede pronunciarse sobre la acción civil y que tal pronunciamiento produce efectos de cosa juzgada en el ulterior proceso (civil) que pueda plantear el perjudicado frente al mismo condenado, siempre, por supuesto, que concurran las identidades legalmente exigidas. Como dijo la Sentencia del Tribunal Constitucional 15/2002, de 28 de enero, «en nuestro Ordenamiento, el proceso penal no queda limitado al ejercicio y conocimiento de la acción penal a través de la cual se   manifiesta el ius puniendi del Estado; por el contrario, en el proceso penal puede ejercitarse y decidirse también la acción civil dirigida a satisfacer la llamada responsabilidad civil ex delicto (…). Además, el legislador, por razones de economía o de   oportunidad, considera que ejercitada la acción penal se entiende utilizada también la acción civil, de forma que salvo que el perjudicado por el hecho delictivo haya renunciado a la acción civil o se haya reservado expresamente esta acción para ejercitarla después de terminado el   proceso penal en el correspondiente juicio civil (art. 112 LECrim), la Sentencia que ponga fin al proceso penal, en el caso de que sea condenatoria (y excepcionalmente, cuando sea absolutoria en los supuestos del artículo 118 del Código Penal) deberá pronunciarse también sobre la responsabilidad civil ex delicto. A este fin, el Ministerio Fiscal está obligado, haya o no acusador particular, a ejercer la acción civil, salvo que el perjudicado haya renunciado o se haya reservado las acciones civiles (art. 108 LECrim). De este modo, el legislador ha querido que la Sentencia penal decida definitivamente toda las consecuencias penales y civiles derivadas del hecho delictivo (…)».

b)  Sin embargo, el ordenamiento jurídico no atribuye al Juez penal competencia para resolver todas las cuestiones no penales derivadas de un delito. Según la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 2ª, 277/2018, de 8 de junio, solo aquéllas que están ligadas directamente a la comisión del delito o para las que exista un título legal habilitante. En el caso resuelto por la sentencia analizada, aunque no existe el título habilitante (previsto solo para la acción civil), parece que la nulidad de las licencias es una consecuencia directa de la condena por delito de prevaricación. No obstante, la atribución de competencia a la jurisdicción penal es, como digo, y de hecho ha dado lugar a posiciones encontradas en la doctrina y a pronunciamientos judiciales dispares. Y lo es porque, aunque el artículo 47.1 d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, considera que son nulos de pleno derecho «los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal o deriven de ella»; esta declaración debe ser declarada expresamente en el procedimiento (administrativo) previsto en la ley. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 2ª 277/2018, antes citada, que rechaza la competencia del juez penal   para anular un contrato administrativo, realiza interesantes consideraciones sobre el tema.

3. Con respecto a la segunda de las cuestiones, la sentencia analizada recuerda la doctrina constitucional (y también del Tribunal Europeo de Derechos Humanos) sobre el emplazamiento y la indefensión causada por ausencia de emplazamiento, subrayando que, si bien la indefensión no se produce en los supuestos en que el recurrente en amparo tuvo conocimiento extraprocesal de la existencia del proceso (siempre que ese conocimiento se haya producido en un momento que le permita no solo comparecer, sino ejercer plenamente la defensa de sus derechos), «ese conocimiento debe constar de modo fehaciente, de forma que la no personación y defensa sea imputable a la falta de diligencia exigible en el interesado en un proceso». Y, al respecto, «no le es exigible a quien afirme haber ignorado la existencia de un procedimiento… la prueba de tal ignorancia. Por el contrario, en virtud de una prerrogativa general de probidad, ampliamente reconocida por el ordenamiento jurídico, hay que presumir la buena fe de la persona. Por otra parte, no puede imponerse con carácter necesario la prueba de los hechos negativos, cuando es más simple la prueba del acto positivo contrario por parte del otro litigante».