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PUBLICACIÓN
Sobre la limitación expropiatoria que comportan los derechos sectoriales de retracto que no compensan al comprador los costes adicionales de la transacción
11 de abril, 2023
En la STC 154/2015 se descartaba la vulneración de la garantía patrimonial del artículo 33.3 de la Constitución Española (CE) en relación con los derechos de tanteo y retracto previstos para vivienda de protección pública. Más allá de este pronunciamiento circunscrito a un supuesto concreto, se ha de determinar si la norma impugnada —el Decreto-ley 6/2020— provoca un daño patrimonial que pudiese calificarse de privación indemnizable a los efectos del artículo 33.3 CE.
Según el planteamiento de los recurrentes, la indemnización en estos casos se traduciría en el pago del precio, pero indican que la transacción comporta además otros costes, que pueden ser elevados, y el particular que no resulte reembolsado en los mismos sufrirá una pérdida patrimonial que, de no indemnizarse, vulneraría el artículo 33.3 CE. Para las Cortes Valencianas y el Gobierno autonómico, la cuestión debería encauzarse, en su lugar, a través de la responsabilidad patrimonial de la administración. Esta diversidad de enfoques parece responder a un diferente entendimiento de la naturaleza jurídica de esta institución. En uno y otro caso, la pérdida patrimonial a la que se refiere este motivo del recurso podría entenderse incluida en la noción amplia de garantía patrimonial del ciudadano que comprende tanto la previsión indemnizatoria del artículo 33.3 CE como la responsabilidad patrimonial de la administración del artículo 106.2 CE. Para determinar si puede haber vulneración o no del artículo 33.3 CE debe precisarse, en primer lugar, y como se acaba de mencionar, si la pérdida patrimonial a la que aluden los recurrentes puede tener su encaje o no en el referido precepto constitucional.
Los derechos de adquisición preferente, por su naturaleza de derechos reales, no constituirían propiamente, y como punto de partida, una privación del derecho de propiedad, sino que más bien limitan las facultades del propietario, que, como hemos dicho, no puede elegir libremente a la persona del adquirente. Ha de considerarse entonces que se trata de una delimitación del contenido normal del derecho de propiedad de acuerdo con su función social (art. 33.2 CE), que no es indemnizable. Y por ello, el establecimiento de tanteos y retractos a favor de la administración no da derecho, per se, a una indemnización sino al pago del precio cuando el propietario decide enajenar y la administración ejercita su derecho de adquisición preferente. Si bien esto es así desde la perspectiva del propietario inicial, transmitente, en el caso del retracto, que opera cuando la transmisión ya se ha producido, el ejercicio del derecho comporta para el adquirente retraído una auténtica privación de su derecho de propiedad. Y en el caso del retracto administrativo, esta privación del derecho de propiedad que sufre el adquirente retraído se contempla en la ley en atención a un interés público o social, debiendo mediar la correspondiente indemnización, lo que nos conduce a situarnos, en principio, en el ámbito del artículo 33.3 CE. Así las cosas, y para el caso del retracto, habría que determinar si el decreto-ley contraviene el artículo 33.3 CE respecto del adquirente retraído porque solo se contempla el pago del precio, sin incluir el abono de los gastos en que se haya incurrido con la transmisión.
Todas las normas del Decreto-ley combatido aluden genéricamente al precio, pero ninguna de ellas establece que el único concepto a abonar haya de ser este, ni indican tampoco de manera expresa que deban abonarse también los gastos ocasionados con la transacción.
Sin embargo, el artículo 7.3 del Decreto-ley sí dispone, para el caso en que la Generalitat ejercite los derechos de adquisición preferente sobre vivienda de protección pública («derechos de adquisición preferente establecidos en los artículos anteriores») a favor de tercera persona, que «los gastos que genere la transmisión serán de cuenta de esta, así como el abono del precio a la persona transmitente o cualquier otro gasto análogo derivado, directa o indirectamente, de la transmisión». En términos prácticamente idénticos se pronuncia el artículo 8.4 del citado Decreto-ley para el caso de que la Generalitat ceda los derechos de adquisición preferente sobre vivienda de protección pública al municipio donde radique la vivienda.
También en la regulación civil del derecho de retracto la obligación de pago no se restringe al pago estricto del precio. En el retracto legal del derecho civil el retrayente queda obligado al pago de los gastos de la venta por la remisión que hace el artículo 1525 del Código Civil (CC) al artículo 1518 CC, y son los tribunales ordinarios los encargados de determinar qué gastos sería legítimo restituir al comprador.
Como dijimos en la Sentencia del Tribunal Constitucional (TC) 170/1989, FJ 6, es posible «el uso por la administración de tales derechos previa disposición legislativa constitutiva de las mismas, con sometimiento al Derecho civil del régimen jurídico de las instituciones citadas», y como añadimos en la STC 207/1999, FJ 5, también es posible que estos derechos queden «regulados por la correspondiente legislación administrativa, e insertándose en las competencias de titularidad autonómica cuando las comunidades autónomas hayan asumido en sus estatutos competencias normativas sobre la materia en que dichos derechos reales se incardinan».
Siendo esto así, teniendo en cuenta que la regulación sustantiva en esta materia corresponde a la legislación estatal, cuando se haya incurrido en gastos distintos del precio con ocasión de la transacción, hay que acudir a lo dispuesto en la legislación civil, en concreto, los artículos 1525 y 1518 CC, conforme a los cuales la obligación de pago no se restringe al precio, sino que incluye los gastos. Y así lo recogen los artículos 7.3 y 8.4 del Decreto-ley que determinan quiénes son los obligados a satisfacer ambas cantidades cuando se ejerciten los derechos de adquisición preferente a favor de tercera persona (art. 7.3) o se cedan tales derechos al municipio donde radique la vivienda (art. 8.4).
En definitiva, la afirmación de que los derechos de adquisición preferente del Decreto-ley ocasionan una pérdida patrimonial con relación a los costes de la transacción no se corresponde con la interpretación sistemática de las normas, ya que la legislación que desarrolla el régimen jurídico de esta institución, de naturaleza civil, determina la obligación de pagar los gastos de la transmisión, reflejándose esta obligación en los arts. 7.3 y 8.4 del Decreto-ley. Así interpretado, el Decreto-ley 6/2020 no vulneraría la garantía patrimonial reconocida en el artículo 33.3 CE.
Comentario:
La sentencia constitucional tiene algo de inconsistente. Se trata de responder a la pregunta del reclamante de que el ejercicio de un retracto legal sobre vivienda de protección oficial no resarce todos los costes transaccionales sufrido por el comprador retraído, que son mayores que el precio pagado. La cuestión es evidente. Pero en lugar de declarar la inconstitucionalidad de la norma por este concepto, la sentencia actualiza una especie de aplicación analógica en dos frentes. Primero, el Decreto-ley disputado no desconoce esta situación y por eso prevé que el ejercicio del retracto con beneficiario tercero si obliga a pagar los gastos suplementarios. Pero esto no sirve de nada, salvo que la sentencia impusiera a la administración valenciana una suerte de deber de aplicar analógicamente este precepto, lo que no puede ser contenido de una sentencia constitucional. Segundo, se recuerda que los artículos 1518 y 1525 CC imponen el deber de compensar al comprador con el precio pagado y los gastos. Pero este viaje no lleva a ninguna parte. Se puede conceder que en este punto es el estatal el Derecho civil aplicable, pero no se puede dar por supuesto que este precepto sea aplicable o imperativo en los procedimientos administrativos de ejercicio de retracto previsto por norma sectorial; obviamente, no es aplicable, porque es una norma civil en la que no se puede fundar en un procedimiento administrativo la nulidad de un acto administrativo.
Sentencia de Pleno del Tribunal Constitucional 8/2023.
Según el planteamiento de los recurrentes, la indemnización en estos casos se traduciría en el pago del precio, pero indican que la transacción comporta además otros costes, que pueden ser elevados, y el particular que no resulte reembolsado en los mismos sufrirá una pérdida patrimonial que, de no indemnizarse, vulneraría el artículo 33.3 CE. Para las Cortes Valencianas y el Gobierno autonómico, la cuestión debería encauzarse, en su lugar, a través de la responsabilidad patrimonial de la administración. Esta diversidad de enfoques parece responder a un diferente entendimiento de la naturaleza jurídica de esta institución. En uno y otro caso, la pérdida patrimonial a la que se refiere este motivo del recurso podría entenderse incluida en la noción amplia de garantía patrimonial del ciudadano que comprende tanto la previsión indemnizatoria del artículo 33.3 CE como la responsabilidad patrimonial de la administración del artículo 106.2 CE. Para determinar si puede haber vulneración o no del artículo 33.3 CE debe precisarse, en primer lugar, y como se acaba de mencionar, si la pérdida patrimonial a la que aluden los recurrentes puede tener su encaje o no en el referido precepto constitucional.
Los derechos de adquisición preferente, por su naturaleza de derechos reales, no constituirían propiamente, y como punto de partida, una privación del derecho de propiedad, sino que más bien limitan las facultades del propietario, que, como hemos dicho, no puede elegir libremente a la persona del adquirente. Ha de considerarse entonces que se trata de una delimitación del contenido normal del derecho de propiedad de acuerdo con su función social (art. 33.2 CE), que no es indemnizable. Y por ello, el establecimiento de tanteos y retractos a favor de la administración no da derecho, per se, a una indemnización sino al pago del precio cuando el propietario decide enajenar y la administración ejercita su derecho de adquisición preferente. Si bien esto es así desde la perspectiva del propietario inicial, transmitente, en el caso del retracto, que opera cuando la transmisión ya se ha producido, el ejercicio del derecho comporta para el adquirente retraído una auténtica privación de su derecho de propiedad. Y en el caso del retracto administrativo, esta privación del derecho de propiedad que sufre el adquirente retraído se contempla en la ley en atención a un interés público o social, debiendo mediar la correspondiente indemnización, lo que nos conduce a situarnos, en principio, en el ámbito del artículo 33.3 CE. Así las cosas, y para el caso del retracto, habría que determinar si el decreto-ley contraviene el artículo 33.3 CE respecto del adquirente retraído porque solo se contempla el pago del precio, sin incluir el abono de los gastos en que se haya incurrido con la transmisión.
Todas las normas del Decreto-ley combatido aluden genéricamente al precio, pero ninguna de ellas establece que el único concepto a abonar haya de ser este, ni indican tampoco de manera expresa que deban abonarse también los gastos ocasionados con la transacción.
Sin embargo, el artículo 7.3 del Decreto-ley sí dispone, para el caso en que la Generalitat ejercite los derechos de adquisición preferente sobre vivienda de protección pública («derechos de adquisición preferente establecidos en los artículos anteriores») a favor de tercera persona, que «los gastos que genere la transmisión serán de cuenta de esta, así como el abono del precio a la persona transmitente o cualquier otro gasto análogo derivado, directa o indirectamente, de la transmisión». En términos prácticamente idénticos se pronuncia el artículo 8.4 del citado Decreto-ley para el caso de que la Generalitat ceda los derechos de adquisición preferente sobre vivienda de protección pública al municipio donde radique la vivienda.
También en la regulación civil del derecho de retracto la obligación de pago no se restringe al pago estricto del precio. En el retracto legal del derecho civil el retrayente queda obligado al pago de los gastos de la venta por la remisión que hace el artículo 1525 del Código Civil (CC) al artículo 1518 CC, y son los tribunales ordinarios los encargados de determinar qué gastos sería legítimo restituir al comprador.
Como dijimos en la Sentencia del Tribunal Constitucional (TC) 170/1989, FJ 6, es posible «el uso por la administración de tales derechos previa disposición legislativa constitutiva de las mismas, con sometimiento al Derecho civil del régimen jurídico de las instituciones citadas», y como añadimos en la STC 207/1999, FJ 5, también es posible que estos derechos queden «regulados por la correspondiente legislación administrativa, e insertándose en las competencias de titularidad autonómica cuando las comunidades autónomas hayan asumido en sus estatutos competencias normativas sobre la materia en que dichos derechos reales se incardinan».
Siendo esto así, teniendo en cuenta que la regulación sustantiva en esta materia corresponde a la legislación estatal, cuando se haya incurrido en gastos distintos del precio con ocasión de la transacción, hay que acudir a lo dispuesto en la legislación civil, en concreto, los artículos 1525 y 1518 CC, conforme a los cuales la obligación de pago no se restringe al precio, sino que incluye los gastos. Y así lo recogen los artículos 7.3 y 8.4 del Decreto-ley que determinan quiénes son los obligados a satisfacer ambas cantidades cuando se ejerciten los derechos de adquisición preferente a favor de tercera persona (art. 7.3) o se cedan tales derechos al municipio donde radique la vivienda (art. 8.4).
En definitiva, la afirmación de que los derechos de adquisición preferente del Decreto-ley ocasionan una pérdida patrimonial con relación a los costes de la transacción no se corresponde con la interpretación sistemática de las normas, ya que la legislación que desarrolla el régimen jurídico de esta institución, de naturaleza civil, determina la obligación de pagar los gastos de la transmisión, reflejándose esta obligación en los arts. 7.3 y 8.4 del Decreto-ley. Así interpretado, el Decreto-ley 6/2020 no vulneraría la garantía patrimonial reconocida en el artículo 33.3 CE.
Comentario:
La sentencia constitucional tiene algo de inconsistente. Se trata de responder a la pregunta del reclamante de que el ejercicio de un retracto legal sobre vivienda de protección oficial no resarce todos los costes transaccionales sufrido por el comprador retraído, que son mayores que el precio pagado. La cuestión es evidente. Pero en lugar de declarar la inconstitucionalidad de la norma por este concepto, la sentencia actualiza una especie de aplicación analógica en dos frentes. Primero, el Decreto-ley disputado no desconoce esta situación y por eso prevé que el ejercicio del retracto con beneficiario tercero si obliga a pagar los gastos suplementarios. Pero esto no sirve de nada, salvo que la sentencia impusiera a la administración valenciana una suerte de deber de aplicar analógicamente este precepto, lo que no puede ser contenido de una sentencia constitucional. Segundo, se recuerda que los artículos 1518 y 1525 CC imponen el deber de compensar al comprador con el precio pagado y los gastos. Pero este viaje no lleva a ninguna parte. Se puede conceder que en este punto es el estatal el Derecho civil aplicable, pero no se puede dar por supuesto que este precepto sea aplicable o imperativo en los procedimientos administrativos de ejercicio de retracto previsto por norma sectorial; obviamente, no es aplicable, porque es una norma civil en la que no se puede fundar en un procedimiento administrativo la nulidad de un acto administrativo.
Sentencia de Pleno del Tribunal Constitucional 8/2023.
