Sobre la prejudicialidad administrativa en el proceso civil

1. El régimen de las cuestiones prejudiciales administrativas (también de las laborales) que pueden plantearse en un proceso civil se encuentra regulado en el artículo 42.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC): «(…) cuando lo establezca la ley o lo pidan las partes de común acuerdo o una de ellas con el consentimiento de la otra, el Letrado de la Administración de Justicia suspenderá el curso de las actuaciones, antes de que hubiera sido dictada sentencia, hasta que la cuestión prejudicial sea resuelta, en sus respectivos casos, por la Administración pública competente, por el Tribunal de Cuentas o por los Tribunales del orden jurisdiccional que corresponda. En este caso, el Tribunal civil quedará vinculado a la decisión de los órganos indicados acerca de la cuestión prejudicial».

El tenor literal de la norma es claro: concurriendo el requisito señalado (que exista acuerdo entre las partes o así lo disponga la ley), la devolución de la cuestión prejudicial al órgano judicial correspondiente (competente para resolverla), con suspensión del proceso civil, es imperativa («el letrado de la Administración de Justicia suspenderá el curso de las actuaciones», dice la norma). Y puede entenderse también que este es el régimen querido por el legislador, que lo ha incluido entre los previstos para la prejudicialidad penal (arts. 40 y 41) y la prejudicialidad civil (art. 43), que son diferentes. Por consiguiente, es razonable entender que, conforme al canon de interpretación aplicable, cuando no existe una previsión legal específica ni las partes lo solicitan de mutuo acuerdo, la suspensión del proceso civil no será posible.

2. En lo que ahora interesa, el régimen es diferente a cuando en el proceso civil se plantea una cuestión prejudicial de la misma naturaleza (civil). En tal caso, el artículo 43 LEC se limita a reconocer una facultad al tribunal («podrá mediante auto decretar la suspensión») «a petición de ambas partes o de una de ellas, oída la contraria». Pero, aunque algunos tribunales han defendido el carácter facultativo de la suspensión en todo caso, de forma que el tribunal podría optar entre suspender o decidir él la cuestión incidenter tantum, el Tribunal Supremo ha afirmado que la norma sobre prejudicialidad civil constituye una «excepción a la regla general (prevista en el art. 10.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial) de que los tribunales civiles pueden pronunciarse prejudicialmente sobre cuestiones, también civiles, que resulten antecedente lógico jurídico de la cuestión principal» (STS de 13 de octubre de 2010, RJ 2010/7451), y esta posición, aunque no se ajusta a la letra de la ley, es mayoritaria en nuestros tribunales, según recuerda la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 31/2017, de 3 de mayo.

La cuestión que se plantea es si es posible una interpretación semejante (no ajustada a la letra de la ley) del artículo 42.3 LEC y defender que el juez civil puede acordar la suspensión del proceso por prejudicialidad administrativa (o laboral) cuando no se cumplan estrictamente los requisitos previstos en dicho precepto (previsión legal o acuerdo de las partes). En mi opinión, la respuesta debe ser afirmativa, pero solo en los casos en que la ley establezca la vinculación del juez civil a la resolución administrativa o jurisdiccional (contencioso-administrativa) de que se trate.

a)         Cuando esta vinculación no existe, es aplicable la doctrina establecida, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) 671/2014, de 19 de noviembre (rec. 2452/2013), en un asunto en el que se demandaba la protección del derecho al honor por la inclusión en un registro de morosos: «En cuanto a la alegación de la existencia de prejudicialidad administrativa, corresponde a los tribunales civiles pronunciarse sobre la existencia de intromisión ilegítima causada por la indebida inclusión de los datos personales en un registro de morosos, sin necesidad de que exista previamente un pronunciamiento de la AEPD, ni que quede firme la sentencia que resuelva el recurso contencioso-administrativo que haya podido interponerse contra tal resolución administrativa». Y continúa la sentencia, citando la STS 307/2014, de 4 de junio: «La resolución de la AEPD no es un requisito necesario para la interposición de la demanda de protección del derecho fundamental al honor vulnerado por la indebida inclusión en un registro de morosos. La actuación de la AEPD, y de los tribunales de lo contencioso-administrativo competentes para conocer los recursos que se interpongan contra la resolución de la AEPD, responde a criterios propios del Derecho administrativo sancionador, mientras que lo que se ejercita ante los tribunales civiles son acciones de protección de derechos fundamentales, no regidos por los principios del Derecho administrativo sancionador, en los que procede acordar las medidas necesarias para la protección del derecho fundamental frente a la intromisión sufrida, entre las que está la fijación de la indemnización de los daños que haya sufrido el afectado por la intromisión ilegítima. Por consiguiente, no es necesario que se resuelva la denuncia que haya podido interponerse ante la AEPD para que pueda ejercitarse la acción de protección del derecho fundamental ante el tribunal civil, y esta puede interponerse sin que haya mediado actuación alguna de la AEPD».

Conforme a esta doctrina, no existiendo una norma que prevea la suspensión del proceso civil, esta solo será posible si las partes la solicitan de mutuo acuerdo (art. 42.3 y también art. 19.4). Si lo hacen, el órgano judicial deberá suspender el proceso y quedará vinculado por la decisión que adopte sobre la cuestión prejudicial el tribunal contencioso administrativo (o laboral) correspondiente (art. 42.3). Si no lo hacen, el proceso civil seguirá adelante y el tribunal resolverá la cuestión prejudicial incidenter tantum; su decisión no surtirá efecto fuera del proceso (art. 42.2), por lo que la cuestión podrá plantearse de nuevo ante los tribunales del orden jurisdiccional correspondiente.

Cuestión distinta es la posibilidad de que en ambas jurisdicciones se dicten resoluciones contradictorias (o diferentes) y, en relación con ello, la eficacia en el proceso civil de las resoluciones administrativas o judiciales que hayan podido dictarse, cuestión esta última a la que ya me referido en varias notas anteriores. La STS 601/2021, de 14 de septiembre, recuerda los criterios aplicables: (i) la pendencia o la terminación por sentencia firme de un proceso contencioso-administrativo no pueden fundamentar, respectivamente, la excepción de litispendencia o la de cosa juzgada —tanto negativa (art. 222.1 LEC) como positiva (art. 222.4)— en un proceso civil posterior; (ii) con más razón no tiene esta eficacia de cosa juzgada lo decidido por una resolución administrativa (STS 616/2013, de 15 de octubre); (iii) en cambio, el juez civil está vinculado por los hechos fijados en un precedente proceso contencioso-administrativo, aunque puede calificarlos y enjuiciarlos de manera diferente y. en consecuencia, dictar una resolución distinta: «En consecuencia, como declaramos en la sentencia 301/2016, de 5 de mayo, los tribunales deben tomar en consideración los hechos declarados probados en resoluciones firmes dictadas por tribunales de una jurisdicción distinta, de modo que solo pueden separarse de tales hechos exponiendo las razones y fundamentos que justifiquen tal divergencia. Pero ello no impide que en cada jurisdicción haya de producirse un enjuiciamiento y una calificación en el plano jurídico de forma independiente y con resultados distintos si ello resulta de la aplicación de normativas diferentes».

b)         Sin embargo, existen casos en que la ley (también excepcionalmente la jurisprudencia) reconoce eficacia vinculante en un proceso ulterior a las resoluciones administrativas y judiciales. Por ejemplo, a las previstas en el artículo 75.1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (LDC), incorporado por el Real Decreto-ley 9/2017, de 26 de mayo: «La constatación de una infracción del Derecho de la competencia hecha en una resolución firme de una autoridad de la competencia española o de un órgano jurisdiccional español se considerará irrefutable a los efectos de una acción por daños ejercitada ante un órgano jurisdiccional español». El precepto está tomado del artículo 34 de la Directiva 2014/104/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de noviembre de 2014, relativa a determinadas normas por las que se rigen las acciones por daños en virtud del Derecho nacional, por infracciones del Derecho de la competencia de los Estados miembros y de la Unión Europea, y, conforme a la interpretación auténtica contenida en el considerando 34, el calificativo «irrefutable» debe entenderse en el sentido de que «la constatación de la infracción recogida en una resolución firme de una autoridad nacional de la competencia o de un órgano jurisdiccional competente (contencioso administrativo: v. art. 48 LDC) no debe volver a ser objeto de litigio en posteriores acciones por daños atribuidas a la competencia del juez de lo mercantil (disp. final 1ª LDC)». Es decir, en el posterior proceso civil de daños, en el que la existencia de una actuación infractora del Derecho de la competencia se plantea como una cuestión que hay que resolver con carácter previo, el juez civil español no solo está sujeto a los hechos fijados como ciertos en la resolución administrativa o contencioso-administrativa, sino también al fallo, por lo que debe partir de él. Téngase en cuenta que, conforme a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 20 de abril de 2023 (C-25/21), esta eficacia vinculante exige «que la naturaleza de la presunta infracción objeto de esas acciones y su alcance material, personal, temporal y territorial coincidan con los de la infracción constatada en dicha resolución». Por eso, resulta razonable entender que el juez civil, cuando la resolución no haya alcanzado firmeza, pueda prescindir del tenor literal del artículo 42 LEC y acordar la suspensión del proceso, aunque tal suspensión no cumpla los requisitos previstos en dicho precepto.

En apoyo de tal criterio se cita el Auto del Tribunal Supremo de 25 de junio de 2019 (rec. 32/2018), dictado en un caso en el que se había solicitado la suspensión de un proceso de revisión de un laudo arbitral por encontrarse pendiente un recurso contencioso administrativo interpuesto frente a la resolución administrativa (de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia) en que aquella (la revisión) se fundamentaba. A juicio del auto, la demanda «se apoya para pedir la revisión del laudo arbitral en la existencia de una maquinación fraudulenta de la demandada derivada de la resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de fecha 13 de febrero de 2018, influyendo por tanto decisivamente en el presente caso lo que se resuelva en el recurso interpuesto ante la jurisdicción contencioso-administrativa contra esta última». Y, por eso, para poder acordar la suspensión, acude analógicamente al régimen de la prejudicialidad civil: «Es cierto que en el presente caso no concurren los requisitos contemplados en el apartado 3 del artículo 42 LEC al no existir acuerdo entre las partes en cuanto a la suspensión, más también lo es que resulta necesario a esta Sala conocer el resultado de lo que se resuelva ante la jurisdicción contencioso administrativa en tanto que una resolución que revocara lo resuelto por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia influiría decisivamente en la presente demanda de revisión que, reiteramos se apoya precisamente en la misma para pedir la rescisión del laudo arbitral».

Pero, si bien se observa, el supuesto resuelto por el auto es diferente al previsto en el artículo 75.1 de la LDC que antes veíamos: no existe vinculación del juez civil a lo que resuelva el tribunal contencioso administrativo, sino «una evidente conexión», influyendo «decisivamente» en el proceso de revisión lo que se resuelva en el recurso interpuesto ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Y, por eso, la solución alcanzada (aplicación analógica del artículo 43 LEC) es más discutible, a la vista del tenor literal del artículo 42 LEC y de la doctrina sobre la eficacia en el proceso civil de las resoluciones administrativas o judiciales que hayan podido dictarse por tribunales de este orden.