«Transparencia algorítmica» en el Tribunal Supremo: un hito jurisprudencial en un marco legal poco favorable al derecho de acceso

La Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de septiembre de 2025 (rec. 7878/2024, ponente Juan Pedro Quintana Carretero) sienta doctrina sobre la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistente en «determinar la procedencia —o no— de facilitar el código fuente de la aplicación informática para determinar si se cumplen los requisitos para ser beneficiario del bono social». Se trata de una sentencia que ha tenido mucha repercusión en los medios jurídicos.

Los hechos que dieron lugar al litigo son, muy brevemente expuestos, los siguientes: la Fundación Ciudadana Civio presentó una reclamación administrativa ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) contra la desestimación, por silencio, de su solicitud de determinada información sobre la aplicación telemática «BOSCO», promovida por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, que permite a las empresas comercializadoras comprobar que el solicitante del bono social cumple los requisitos para ser considerado consumidor vulnerable. El CTBG estimó parcialmente la reclamación en lo relativo al funcionamiento de la aplicación, pero denegó el acceso al código fuente, por entender que estaba amparado por el derecho de propiedad. La Fundación Civio recurrió contra la denegación del acceso al código fuente, pero el recurso fue desestimado tanto por el Juzgado de lo contencioso-administrativo como por la Audiencia Nacional.

La Sentencia, muy clara y bien fundamentada pese a la complejidad del tema, comienza recordando el marco normativo y jurisprudencial sobre el derecho de acceso a la información pública y sus límites. Asimismo, incluye consideraciones generales sobre el bono social que facilitan la comprensión de las cuestiones jurídicas planteadas.

A continuación, la Sala aborda la resolución del recurso de casación, comenzando por precisar que, en contra de lo que sostenía el recurrente, resulta admisible que la Administración demandada alegue límites al acceso a la información que no fueron acogidos por el CTBG en la resolución administrativa recurrida. La argumentación en este punto de la Sentencia reviste interés, puesto que reitera y refuerza la doctrina jurisprudencial que, con base en los preceptos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, admite que las partes aleguen «motivos no coincidentes con los aducidos en su día por la Administración», circunscribiendo la desviación procesal a los supuestos en los que «en sede jurisdiccional el demandante plantea pretensiones que no formuló en vía administrativa, o cuando la Administración pretende un pronunciamiento distinto y más gravoso que el que ella misma hizo en la resolución».

Entrando en el análisis de fondo, la Sentencia comienza por señalar que «no cabe cuestionar la conveniencia de que las Administraciones públicas recurran a sistemas de toma de decisiones

automatizadas para el eficaz desempeño de sus funciones o la adecuada prestación de servicios públicos», pero ello debe conllevar determinadas exigencias de transparencia en los procesos informáticos que se siguen en estas actuaciones.

La Sentencia acuña así el concepto de «transparencia algorítmica», anclado en el artículo 105.b) de la Constitución, que impone a las Administraciones Públicas «obligaciones de información pública para facilitar el acceso de los ciudadanos, en mayor o menor medida, a las características fundamentales de los algoritmos empleados en la toma de decisiones o su código fuente, como una manifestación del principio de transparencia, consagrado constitucionalmente». También reconoce el Tribunal Supremo el concepto de «democracia digital o electrónica», «que impone a los Poderes públicos la obligación, entre otras, de explicar de forma comprensible el funcionamiento de los algoritmos que se emplean en la toma de decisiones que afectan a los ciudadanos para permitirles conocer, fiscalizar y participar en la gestión pública».

El reconocimiento de estos novedosos principios va acompañado de las definiciones de los conceptos informáticos manejados («actuación administrativa automatizada», «algoritmo» y «código fuente»), así como de un análisis de los posibles límites de acceso a las actuaciones automatizadas y de la necesaria interpretación restrictiva de dichos límites a la luz del principio de buena administración. Todo ello convierte a esta Sentencia en un hito en la construcción de una doctrina jurisprudencial exigente sobre la transparencia tecnológica en el sector público.

Descendiendo al análisis del caso concreto, la Sentencia lleva a cabo la necesaria ponderación de intereses entre el acceso al código fuente como manifestación del derecho de acceso a la información pública y otros derechos o intereses dignos de protección. El derecho que podría verse afectado en este caso es, a juicio del Tribunal Supremo, el de propiedad intelectual porque, en contra de lo que sostenían los recurrentes, la aplicación BOSCO no tiene la naturaleza de un acto administrativo o una disposición de rango general (afirmación también importante, dado que el programa condiciona el sentido de la resolución administrativa), sino que se trata de un programa de ordenador cuyo código fuente queda específicamente protegido por este derecho (así lo ha reiterado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que se cita).

La ponderación de intereses se lleva a cabo atendiendo, por un lado, a la relevancia pública de la información a la que pretende acceder la Fundación Ciudadana Civio, que es, además, una organización independiente y sin ánimo de lucro que desempeña funciones de vigilancia social. Por otro lado, la Sentencia valora también al hecho de que, en este caso, las finalidades a las que atiende el derecho a la propiedad intelectual se encuentran atenuadas por el hecho de que el programa de ordenador «ha sido creado por la propia Administración Pública, que es la titular de la propiedad intelectual (…) no encontrándose, en consecuencia, integrada —o no, al menos, principalmente— en la lógica competitiva del mercado donde se proyectan con especial significación los derechos de explotación de la propiedad intelectual».

Todo ello lleva a la Sala a dar preferencia al interés de acceso al código fuente de la aplicación BOSCO sobre el derecho a la propiedad intelectual de la Administración del Estado y los perjuicios para este derecho que pudieran derivarse de este acceso, indicando, no obstante, que el riesgo de estos perjuicios puede ser fácilmente «minimizado sometiendo el acceso a determinadas cautelas, como, por ejemplo, la prohibición de la difusión o la utilización del código fuente para otras finalidades sin la autorización expresa de la Administración, la advertencia expresa de la responsabilidad en que puede incurrir el solicitante de acceso por el incumplimiento de esa prohibición, la firma de un compromiso de uso limitado de la información recibida o la imposición de un deber de reserva o confidencialidad respecto de la información consultada».

La sentencia resuelve, por tanto, ateniéndose a las circunstancias del caso que inclinan la balanza hacia el interés público concurrente en el acceso a la información del código fuente, pero no deja de advertir que ello no supone que, cuando el interés en el acceso sea privado no deba de ponderarse también, por cuanto la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno «no delimita negativamente el ámbito subjetivo del derecho de acceso por razón del interés privado que lo motive, ni tampoco exige acreditar  un determinado interés». Es más, la sentencia recalca la importancia de «evitar la opacidad del algoritmo o código fuente» cuando sus resultados afectan a los ciudadanos mediante el recurso al control judicial «en un escenario regulatorio como el actual, donde no existen autoridades de supervisión independientes que garanticen el correcto funcionamiento de dichas aplicaciones telemáticas».

De esta forma, la sentencia rompe una lanza a favor del control de la Administración automatizada mediante la garantía del derecho de acceso a la información. No obstante, este reconocimiento se produce en un sistema procedimental que no asegura la tutela efectiva de este derecho.

En efecto, si bien el ámbito de aplicación del derecho de acceso a la información se reconoce de manera muy amplia en la Ley 19/2013 y aún más en la materia de protección del medio ambiente que entra en el ámbito de aplicación de la Ley 27/2006, su articulación procedimental adolece de deficiencias que lo menoscaban.

Ello es así porque, aunque los plazos para resolver sean de pocos meses, en el caso de que la Administración no resuelva en plazo el silencio es negativo, por establecerlo expresamente la Ley 19/2013 y por haberlo entendido así el Tribunal Supremo en materia ambiental (a pesar de que en este ámbito la ley no dice nada y, por ende, el sentido del silencio debía ser positivo). La denegación por silencio permite, ciertamente, en ambos casos formular una reclamación ante el CTBG, que es un órgano dotado de garantías de independencia, pero, en caso de estimarla, no existe ninguna previsión que le permita imponer su decisión a la Administración renuente (como sería, p.ej., la previsión de multas para los empleados públicos responsables), por lo que si ésta sigue sin permitir el acceso, la única alternativa que le queda al interesado es interponer un recurso por inactividad ante la Jurisdicción contencioso-administrativa. Todo ello determina un proceso de varios años en el ejercicio de un derecho que normalmente tiene un carácter instrumental (en particular, del derecho de participación) y requiere, por ello, celeridad en la respuesta. Baste señalar, en este sentido, que la solicitud de acceso al código fuente del algoritmo para otorgar el bono social que ha dado lugar a esta Sentencia data de 2018.