Anteproyecto de Ley de Publicidad del Sector Público

1.- El Consejo de Ministros ha aprobado el Anteproyecto de Ley de Publicidad del Sector Público que sustituirá a la Ley 29/2005, de publicidad y comunicación institucional.

Esta nueva norma surge también de la necesidad de adaptar la legislación española al Reglamento Europeo sobre la Libertad de los Medios de Comunicación (Reglamento UE n.º 2024/1083, EMFA por sus siglas en inglés), que crea un marco europeo común para proteger la libertad, independencia y el pluralismo de los medios de comunicación en todo el territorio, actualizando y complementando las reglas existentes para medios audiovisuales.

2.- La nueva Ley persigue fundamentalmente dos objetivos: el primero es garantizar la transparencia. Los ciudadanos deben conocer a qué campañas de información y a qué medios de comunicación se destinan los fondos públicos. El segundo objetivo es garantizar la independencia y pluralismo de los medios de comunicación, limitando el máximo de la financiación institucional de la publicidad del sector público atribuible a cada medio. El texto incorpora por primera vez en la regulación española a los «prestadores de plataformas en línea» como destinatarios regulados de la publicidad del sector público, adaptándose así a la realidad digital actual del panorama mediático. La futura ley regulará no solo la publicidad institucional —como lo hace la actual, vigente desde el año 2005— sino también la publicidad de carácter industrial, comercial o mercantil.

3.- Entre las principales novedades de la norma, figura el establecimiento de un límite para la recepción de publicidad estatal por parte de medios de comunicación y plataformas en línea, que se fija en el 35 % de su cifra de negocios neta anual o de la del grupo al que pertenezcan. En el caso de grupos societarios, este límite opera tomando en consideración el importe neto de la cifra de negocios del conjunto del grupo.

Todos aquellos medios que hayan recibido publicidad institucional de cualquier organismo del sector público de los tres niveles de la Administración y superen el límite fijado no podrán optar a publicidad estatal. De esta forma, la regulación busca evitar que su subsistencia económica dependa de los fondos públicos, garantizando así su independencia. Este límite no se aplicará a los medios de comunicación y plataformas en línea cuya cifra de negocios no supere los dos millones de euros y cuya audiencia se concentre, al menos en un 70 %, en el ámbito de tres comunidades autónomas limítrofes como máximo. Condiciones que habrá de certificar de forma anual un agente externo independiente.

Otra de las novedades son los requisitos exigidos a los medios para acceder a la publicidad del sector público:

• Transparencia. Los medios de comunicación deberán hacer pública su denominación, los nombres de sus titulares directos o indirectos o de las personas que posean paquetes accionariales que les permitan ejercer influencia sobre su funcionamiento, así como el importe total anual de fondos públicos destinados a publicidad estatal que se les ha asignado.

• La inscripción obligatoria en un Registro de medios de comunicación de nueva creación.

• El carácter informativo del medio. Con el fin de garantizar la pluralidad informativa y el cumplimiento de la función de interés general, la planificación y difusión de las campañas se realizará preferentemente a través de soportes de medios de comunicación de carácter informativo, esto es, aquellos que ofrezcan noticias y contenidos sobre cuestiones de actualidad y con responsabilidad editorial sobre la elección del contenido informativo.

• Sistemas de medición. Se exige a los medios el uso de sistemas de medición de audiencia que cumplan con la norma europea que obliga a que sus metodologías sean transparentes.

Asimismo, establece un nuevo régimen básico aplicable a todas las administraciones públicas, implantando la cooperación entre el Estado y las comunidades autónomas en el control del gasto publicitario. La función de seguimiento de la asignación del gasto en publicidad del sector público correrá a cargo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) o de la autoridad autonómica de competencia, las cuales podrán recabar la información necesaria para el seguimiento de la asignación del gasto.

En cuanto a los cambios en la gobernanza institucional, la Comisión de Publicidad y Comunicación Institucional actual pasará a denominarse Comisión de Publicidad y Comunicación, ampliando además sus competencias para abarcar también la publicidad comercial del Estado, la fijación de precios y aquellas necesarias para la elaboración y publicación del informe anual. Este informe deberá ser aprobado por el Gobierno y presentado a las Cortes antes del 30 de junio de cada año, y deberá incluir información detallada sobre los destinatarios finales de los fondos, es decir, quiénes son los dueños de los medios que reciben el dinero.

Otra de las novedades es que la Secretaría de Estado de Comunicación realizará funciones de asistencia y apoyo técnico en la determinación de los criterios de difusión y en el seguimiento de las campañas de publicidad con el fin de profesionalizar el ejercicio de sus funciones y agilizar los trámites de la Comisión.

4.- La CNMC ha emitido un informe sobre el Anteproyecto de Ley de Publicidad del Sector Público, que le ha remitido el Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes.

La CNMC valora positivamente el anteproyecto de ley al considerar que contribuirá a mejorar la transparencia en la distribución de recursos públicos entre medios de comunicación y plataformas en línea. Pero, dado que a los efectos de la aplicación de esta norma la CNMC dispondrá de nuevas competencias sobre control del gasto público en publicidad y de verificación del funcionamiento independiente de los prestadores públicos de medios de comunicación estatales, reclama realizar ajustes en algunas de ellas para poder ejercerlas adecuadamente, así como concretar la dotación de medios organizativos y personales.

El informe, además, recomienda los siguientes criterios para la asignación de los fondos públicos:

a)         Que los procedimientos sean abiertos, objetivos y no discriminatorios, y que se concreten los que reunirían estas características entre los contemplados en la normativa de referencia.

b)         Que se imponga una obligación de transparencia a los contratos con los medios de comunicación y con las plataformas digitales (tanto los referidos a publicidad del sector público como a otros), así como a cualquier tipo de ayudas o subvenciones públicas, convenios o figuras similares.

c)         Que se equipare el contenido de las definiciones a las de la normativa de la Unión Europea de referencia.

d)         Que se extienda a las plataformas en línea la obligación de transparencia para equipararlas a la situación de los prestadores de servicios de medios de comunicación.

e)         Que se establezca expresamente que, en aquellas comunidades autónomas en las que no exista una autoridad independiente de control, sea la CNMC la que recabe directamente la información del sector público, tanto autonómico como local, a los efectos de posibilitar que la supervisión se haga en todo momento por una autoridad independiente. Sin embargo, se aconseja explicitar la naturaleza transitoria de esta previsión.

f)         Que el límite máximo del 35 % de ingresos públicos por publicidad debería contabilizar los ingresos obtenidos a través de contratos, ayudas, convenios con las administraciones públicas y empresas públicas, y establecerse para cada entidad perteneciente al grupo empresarial.

g)         Que la excepción prevista al límite del 35 % podría ser discriminatoria, porque beneficia a los medios cuya audiencia se proyecte fundamentalmente en un determinado ámbito geográfico (que podrían recibir publicidad institucional hasta el 100 % del importe neto de su cifra anual de negocios) frente a otros prestadores análogos de ámbito estatal que, con la misma cifra de negocios o una inferior, tendrían la limitación del 35 %.

h)         Que la actividad de seguimiento del gasto en publicidad y la llevanza del Registro de medios de comunicación por parte de la CNMC debería coordinarse con otros proyectos de normas que se están tramitando.

i)         Que, frente a una preferencia subjetiva por medios de carácter informativo, se utilicen criterios objetivos y medibles de idoneidad que pudieran, por ejemplo, modular la participación de los diferentes perfiles de operadores en las potenciales licitaciones públicas.

j)         Que, con respecto a la comunicación de tarifas como precios máximos, se permita separarse de las mismas cuando se acrediten razones justificativas. A estos efectos, se sugiere que, en vez de una cuantía concreta, se puedan facilitar bandas orientativas, medias o rangos de referencia de precios.

k)         Que no se pueda entender que la elaboración del plan anual de publicidad por el Gobierno sustituye a la obligación de publicar información sobre su gasto público en publicidad estatal ni tampoco a las facultades de verificación que tiene la CNMC en caso de posible disparidad de informaciones.

Finalmente, advierte de que algunos reenvíos realizados por el texto normativo se refieren a normas que no están vigentes.