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PUBLICACIÓN
El TJUE afirma que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) no puede remitirle cuestiones prejudiciales
17 de septiembre, 2020
El mecanismo de la cuestión prejudicial que regula el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) está reservado a los «órganos judiciales». Esta noción constituye un concepto «autónomo» del Derecho de la Unión Europea que solo le corresponde determinar a este ordenamiento jurídico. Pues bien, en una sentencia de 16 de septiembre de 2020 (asunto C‑462/19, Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarios de Buques (Anesco) y una serie de sindicatos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha declarado que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) carece de tal cualidad. El asunto que dio lugar a la remisión de cuatro cuestiones «prejudiciales» al TJUE tuvo su origen en el marco de un procedimiento iniciado por la CNMC contra Anesco y diversos sindicatos, en relación con la celebración de un convenio colectivo que imponía una subrogación en la contratación de trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías.
Tanto el Gobierno español como la Comisión Europea habían manifestado que los procedimientos ante la CNMC no daban lugar a una decisión de carácter jurisdiccional. El TJUE confirma en su sentencia esta conclusión a la luz de una reiterada jurisprudencia que, en otros asuntos ha servido para afirmar, por ejemplo, que un órgano de recursos contractuales sí tiene tal naturaleza, con lo que ello comporta a los efectos de poder remitir al TJUE una cuestión prejudicial de interpretación o, en su caso, de invalidez (v.g., asunto C-203/14, Consorci Sanitari del Maresme v. Corporació de Salut del Maresme i la Selva, sentencia (Gran Sala) de 6 de octubre de 2015; asunto C‑546/16, Montte, S.L., v. Musikene, sentencia de 20 de septiembre de 2018).
Los elementos que tiene en cuenta el TJUE para analizar la naturaleza del órgano remitente son esencialmente:
a) El origen legal del órgano.
b) Su permanencia.
c) El carácter obligatorio de su jurisdicción.
d) El carácter contradictorio del procedimiento.
e) La aplicación por parte del órgano de normas jurídicas, así como su independencia.
f) Los órganos jurisdiccionales estatales pueden pedir al TJUE que se pronuncie en la medida en que esté pendiente ante ellos un litigio, debiendo aquellos adoptar su resolución en el marco de un procedimiento que concluya con una decisión de carácter jurisdiccional.
Igualmente, aquellos han de tener la calidad de «tercero» en relación con la autoridad que haya adoptado la decisión que constituya el objeto del recurso. Este último es el criterio que mayor trascendencia tiene en la sentencia para negar a la CNMC la condición de órgano jurisdiccional. Según el TJUE, el Consejo de la CNMC guarda con la Dirección de Competencia de esta, de la que emanan las propuestas de resolución sobre las que debe pronunciarse, una relación «orgánica y funcional». Por otra parte, el TJUE observa que las resoluciones «son similares a las resoluciones de carácter administrativo», lo que excluye su adopción en el ejercicio de funciones jurisdiccionales. De hecho, el procedimiento en el litigio principal que dio lugar a las cuestiones «prejudiciales» de la CNMC era uno de carácter sancionador, iniciado de oficio por la Dirección de Competencia. Esta circunstancia constituye, según el TJUE, «un indicio del carácter administrativo y no jurisdiccional» de la resolución que debía adoptar en el procedimiento. La naturaleza administrativa queda confirmada asimismo por la colaboración entre la CNMC y la Comisión Europea bajo el Reglamento 1/2003, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 101 TFUE y 102 TFUE.
Dos elementos adicionales refuerzan la conclusión del TJUE. En primer lugar, la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, obliga a la CNMC a adoptar y notificar la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador por conductas restrictivas de la competencia en un plazo máximo de 18 meses, de manera que la expiración de ese plazo da lugar a la caducidad del procedimiento, «con independencia de la voluntad de las partes interesadas en el procedimiento y, en particular, de los posibles denunciantes». En el caso de concurrir una resolución, la misma pone fin a la vía administrativa (artículo 29.4 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC). A pesar de que esta resolución devenga firme y ejecutiva no goza «de los atributos de una resolución judicial, especialmente de la fuerza de cosa juzgada». En todo caso, las decisiones de la CNMC pueden ser recurridas en vía jurisdiccional, actuando ésta como parte demandada.
Con la finalidad de completar su análisis, el TJUE traza una distinción entre este asunto y el asunto C‑67/91, Dirección General de Defensa de la Competencia v. Asociación Española de Banca Privada (sentencia de 16 de julio de 1992), indicando que, aunque había admitido «implícitamente» la admisibilidad de una petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal de Defensa de la Competencia, tal sentencia se había dictado en el contexto de la antigua Ley de Defensa de la Competencia, en virtud de la cual ese órgano era distinto del órgano de instrucción en materia de competencia, esto es, la Dirección General de Defensa de la Competencia. Sin embargo, de acuerdo con la Ley 3/2013, de creación de la CNMC, esta ejerce a la vez las funciones que anteriormente se atribuían al Tribunal de Defensa de la Competencia y aquellas atribuidas a la Dirección General de Defensa de la Competencia.
Tanto el Gobierno español como la Comisión Europea habían manifestado que los procedimientos ante la CNMC no daban lugar a una decisión de carácter jurisdiccional. El TJUE confirma en su sentencia esta conclusión a la luz de una reiterada jurisprudencia que, en otros asuntos ha servido para afirmar, por ejemplo, que un órgano de recursos contractuales sí tiene tal naturaleza, con lo que ello comporta a los efectos de poder remitir al TJUE una cuestión prejudicial de interpretación o, en su caso, de invalidez (v.g., asunto C-203/14, Consorci Sanitari del Maresme v. Corporació de Salut del Maresme i la Selva, sentencia (Gran Sala) de 6 de octubre de 2015; asunto C‑546/16, Montte, S.L., v. Musikene, sentencia de 20 de septiembre de 2018).
Los elementos que tiene en cuenta el TJUE para analizar la naturaleza del órgano remitente son esencialmente:
a) El origen legal del órgano.
b) Su permanencia.
c) El carácter obligatorio de su jurisdicción.
d) El carácter contradictorio del procedimiento.
e) La aplicación por parte del órgano de normas jurídicas, así como su independencia.
f) Los órganos jurisdiccionales estatales pueden pedir al TJUE que se pronuncie en la medida en que esté pendiente ante ellos un litigio, debiendo aquellos adoptar su resolución en el marco de un procedimiento que concluya con una decisión de carácter jurisdiccional.
Igualmente, aquellos han de tener la calidad de «tercero» en relación con la autoridad que haya adoptado la decisión que constituya el objeto del recurso. Este último es el criterio que mayor trascendencia tiene en la sentencia para negar a la CNMC la condición de órgano jurisdiccional. Según el TJUE, el Consejo de la CNMC guarda con la Dirección de Competencia de esta, de la que emanan las propuestas de resolución sobre las que debe pronunciarse, una relación «orgánica y funcional». Por otra parte, el TJUE observa que las resoluciones «son similares a las resoluciones de carácter administrativo», lo que excluye su adopción en el ejercicio de funciones jurisdiccionales. De hecho, el procedimiento en el litigio principal que dio lugar a las cuestiones «prejudiciales» de la CNMC era uno de carácter sancionador, iniciado de oficio por la Dirección de Competencia. Esta circunstancia constituye, según el TJUE, «un indicio del carácter administrativo y no jurisdiccional» de la resolución que debía adoptar en el procedimiento. La naturaleza administrativa queda confirmada asimismo por la colaboración entre la CNMC y la Comisión Europea bajo el Reglamento 1/2003, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 101 TFUE y 102 TFUE.
Dos elementos adicionales refuerzan la conclusión del TJUE. En primer lugar, la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, obliga a la CNMC a adoptar y notificar la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador por conductas restrictivas de la competencia en un plazo máximo de 18 meses, de manera que la expiración de ese plazo da lugar a la caducidad del procedimiento, «con independencia de la voluntad de las partes interesadas en el procedimiento y, en particular, de los posibles denunciantes». En el caso de concurrir una resolución, la misma pone fin a la vía administrativa (artículo 29.4 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC). A pesar de que esta resolución devenga firme y ejecutiva no goza «de los atributos de una resolución judicial, especialmente de la fuerza de cosa juzgada». En todo caso, las decisiones de la CNMC pueden ser recurridas en vía jurisdiccional, actuando ésta como parte demandada.
Con la finalidad de completar su análisis, el TJUE traza una distinción entre este asunto y el asunto C‑67/91, Dirección General de Defensa de la Competencia v. Asociación Española de Banca Privada (sentencia de 16 de julio de 1992), indicando que, aunque había admitido «implícitamente» la admisibilidad de una petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal de Defensa de la Competencia, tal sentencia se había dictado en el contexto de la antigua Ley de Defensa de la Competencia, en virtud de la cual ese órgano era distinto del órgano de instrucción en materia de competencia, esto es, la Dirección General de Defensa de la Competencia. Sin embargo, de acuerdo con la Ley 3/2013, de creación de la CNMC, esta ejerce a la vez las funciones que anteriormente se atribuían al Tribunal de Defensa de la Competencia y aquellas atribuidas a la Dirección General de Defensa de la Competencia.
