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PUBLICACIÓN
Legitimación para impugnar acuerdos de los partidos políticos
28 de junio, 2024
Doy noticia de la Sentencia del Tribunal Supremo 689/2024, de 13 de mayo (rec. 4972/2022), que expone la normativa que regula la legitimación activa para impugnar los acuerdos de los partidos políticos y contiene reglas precisas sobre su interpretación. Los puntos básicos a tener en cuenta son los siguientes:
1) La Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos (LOPP) reconoce el derecho de los afiliados para impugnar los acuerdos de los órganos del partido que estimen contrarios a la ley o a los estatutos (art. 8.4, d), pero no contiene norma alguna de legitimación. Para cubrir la laguna hay que acudir a la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación (LODA), que sí regula la legitimación (art. 40) y cuya disposición final 2ª prevé la aplicación supletoria de sus normas, que no tengan rango de ley orgánica (y la relativa a la legitimación no lo tiene: disposición final 1ª), a los tipos específicos de asociaciones reguladas en otras leyes, entre las que se encuentran los partidos políticos.
2) El artículo 40 LODA, después de establecer la competencia del orden jurisdiccional civil «en relación con las pretensiones derivadas del tráfico jurídico privado de las asociaciones, y de su funcionamiento interno», regula dos tipos de legitimación según que la impugnación del acuerdo se fundamente en ser contrario a la ley o a los estatutos. En el segundo caso (oposición del acuerdo a los estatutos) se atribuye solo a los asociados y en el primero (oposición a la ley) también a cualquier «persona que acredite un interés legítimo» (apartados 2.º y 3.º).
La norma distingue con claridad los dos supuestos de impugnación y la legitimación que se reconoce en cada uno de ellos, por lo que, en el caso de impugnación del acuerdo por ser contrario a los estatutos, se excluye que la misma, que se encuentra limitada a los asociados, pueda sortearse reconduciendo la infracción estatutaria a la existencia de una infracción de norma imperativa. No es admisible —dice la sentencia— la pretensión de que se declaren nulos y contrarios a la ley la convocatoria y celebración de una determinada reunión del órgano de decisión del partido y los acuerdos en ella adoptados por no ajustarse «a los requisitos estatutarios y, por tanto, violar la LODA (artículo 11.2)».
3) En el caso de impugnación de acuerdos por ser contrarios a la ley, la norma que reconoce legitimación a los terceros interesados debe interpretarse utilizando los criterios empleados por el Tribunal Constitucional respecto de la legitimación activa para interponer el recurso de amparo, que se reconoce también a quien ostente un interés legítimo. Y, conforme a ellos (véase la STC 195/2020, de 17 de diciembre, y las que en ella se citan), para ser titular de un interés legítimo «no basta con un interés genérico en la preservación del derecho fundamental que se estime vulnerado, sino que es necesario que el recurrente se encuentre respecto a ese derecho fundamental en una situación jurídico-material identificable con un interés en sentido propio, cualificado o específico», siendo esa relación distinta a la mera «disconformidad o el descontento que pueda sentir cualquier ciudadano ante lo que él percibe como una infracción objetiva de un derecho de rango fundamental». Es doctrina constitucional pacífica que «el interés legítimo ha de concretarse en una ventaja o utilidad jurídica propia, que no puede confundirse con la general que puede obtener cualquier ciudadano actuando como defensor del orden jurídico, esto es, uti cives», de modo que para que exista legitimación fundada en un interés legítimo, la resolución impugnada «debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso».
En consecuencia, se excluye la legitimación popular: para justificar la existencia de un interés legítimo para impugnar los acuerdos de los partidos políticos que afectan a su funcionamiento y estructura interna, no es aceptable el argumento de que es una cuestión de orden público que tales funcionamiento y estructura interna sean conformes a derecho y democráticos (art 6 CE); que una cuestión pueda considerarse como afectante al orden público no comporta el reconocimiento de la acción popular, que solo es admisible cuando está prevista expresamente en la ley, y ni la LOPP ni la LODA la contemplan. Como dice la sentencia analizada, «(e)s difícil pensar en algo que tenga más relación con el orden público constitucional que la protección de los derechos fundamentales y, sin embargo, ni la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional reconoce una acción popular para interponer el recurso de amparo ni las leyes que regulan la protección de los derechos fundamentales ante la jurisdicción ordinaria reconocen una acción popular para postular su protección ante los tribunales ordinarios».
E igualmente se excluye la legitimación vecinal; en el caso resuelto por la sentencia, con fundamento en la circunstancia de ser el demandante ciudadano de una comunidad en cuyo gobierno autonómico participaba el partido que adoptó el acuerdo impugnado: el ordenamiento jurídico —concluye la sentencia— tampoco ha previsto tal acción para intervenir en la vida interna de los partidos políticos.
4) Ciertamente el requisito de la legitimación, en cuanto condiciona el acceso al proceso, debe ser interpretado conforme al principio pro actione. Pero para que se produzca la vulneración de tal principio es necesario que la resolución judicial denegatoria de la legitimación bien carezca de motivación o ésta sea arbitraria, irrazonable o incursa en error patente, o bien constituya una decisión de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra causa muestre una palpable desproporción entre los fines que tal requisito protege y los intereses que se sacrifican, que son las exigencias específicas del principio pro actione.
1) La Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos (LOPP) reconoce el derecho de los afiliados para impugnar los acuerdos de los órganos del partido que estimen contrarios a la ley o a los estatutos (art. 8.4, d), pero no contiene norma alguna de legitimación. Para cubrir la laguna hay que acudir a la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación (LODA), que sí regula la legitimación (art. 40) y cuya disposición final 2ª prevé la aplicación supletoria de sus normas, que no tengan rango de ley orgánica (y la relativa a la legitimación no lo tiene: disposición final 1ª), a los tipos específicos de asociaciones reguladas en otras leyes, entre las que se encuentran los partidos políticos.
2) El artículo 40 LODA, después de establecer la competencia del orden jurisdiccional civil «en relación con las pretensiones derivadas del tráfico jurídico privado de las asociaciones, y de su funcionamiento interno», regula dos tipos de legitimación según que la impugnación del acuerdo se fundamente en ser contrario a la ley o a los estatutos. En el segundo caso (oposición del acuerdo a los estatutos) se atribuye solo a los asociados y en el primero (oposición a la ley) también a cualquier «persona que acredite un interés legítimo» (apartados 2.º y 3.º).
La norma distingue con claridad los dos supuestos de impugnación y la legitimación que se reconoce en cada uno de ellos, por lo que, en el caso de impugnación del acuerdo por ser contrario a los estatutos, se excluye que la misma, que se encuentra limitada a los asociados, pueda sortearse reconduciendo la infracción estatutaria a la existencia de una infracción de norma imperativa. No es admisible —dice la sentencia— la pretensión de que se declaren nulos y contrarios a la ley la convocatoria y celebración de una determinada reunión del órgano de decisión del partido y los acuerdos en ella adoptados por no ajustarse «a los requisitos estatutarios y, por tanto, violar la LODA (artículo 11.2)».
3) En el caso de impugnación de acuerdos por ser contrarios a la ley, la norma que reconoce legitimación a los terceros interesados debe interpretarse utilizando los criterios empleados por el Tribunal Constitucional respecto de la legitimación activa para interponer el recurso de amparo, que se reconoce también a quien ostente un interés legítimo. Y, conforme a ellos (véase la STC 195/2020, de 17 de diciembre, y las que en ella se citan), para ser titular de un interés legítimo «no basta con un interés genérico en la preservación del derecho fundamental que se estime vulnerado, sino que es necesario que el recurrente se encuentre respecto a ese derecho fundamental en una situación jurídico-material identificable con un interés en sentido propio, cualificado o específico», siendo esa relación distinta a la mera «disconformidad o el descontento que pueda sentir cualquier ciudadano ante lo que él percibe como una infracción objetiva de un derecho de rango fundamental». Es doctrina constitucional pacífica que «el interés legítimo ha de concretarse en una ventaja o utilidad jurídica propia, que no puede confundirse con la general que puede obtener cualquier ciudadano actuando como defensor del orden jurídico, esto es, uti cives», de modo que para que exista legitimación fundada en un interés legítimo, la resolución impugnada «debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso».
En consecuencia, se excluye la legitimación popular: para justificar la existencia de un interés legítimo para impugnar los acuerdos de los partidos políticos que afectan a su funcionamiento y estructura interna, no es aceptable el argumento de que es una cuestión de orden público que tales funcionamiento y estructura interna sean conformes a derecho y democráticos (art 6 CE); que una cuestión pueda considerarse como afectante al orden público no comporta el reconocimiento de la acción popular, que solo es admisible cuando está prevista expresamente en la ley, y ni la LOPP ni la LODA la contemplan. Como dice la sentencia analizada, «(e)s difícil pensar en algo que tenga más relación con el orden público constitucional que la protección de los derechos fundamentales y, sin embargo, ni la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional reconoce una acción popular para interponer el recurso de amparo ni las leyes que regulan la protección de los derechos fundamentales ante la jurisdicción ordinaria reconocen una acción popular para postular su protección ante los tribunales ordinarios».
E igualmente se excluye la legitimación vecinal; en el caso resuelto por la sentencia, con fundamento en la circunstancia de ser el demandante ciudadano de una comunidad en cuyo gobierno autonómico participaba el partido que adoptó el acuerdo impugnado: el ordenamiento jurídico —concluye la sentencia— tampoco ha previsto tal acción para intervenir en la vida interna de los partidos políticos.
4) Ciertamente el requisito de la legitimación, en cuanto condiciona el acceso al proceso, debe ser interpretado conforme al principio pro actione. Pero para que se produzca la vulneración de tal principio es necesario que la resolución judicial denegatoria de la legitimación bien carezca de motivación o ésta sea arbitraria, irrazonable o incursa en error patente, o bien constituya una decisión de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra causa muestre una palpable desproporción entre los fines que tal requisito protege y los intereses que se sacrifican, que son las exigencias específicas del principio pro actione.
