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PUBLICACIÓN
Naturaleza de la acción para el reconocimiento de los derechos de aprovechamiento de unas aguas de dominio privado preexistentes a la Ley de Aguas de 1985
1 de junio, 2022
1. En el supuesto resuelto por la STS 255/2022, de 29 de marzo (Nº de Recurso: 750/2019) se analiza la naturaleza, meramente declarativa (postura del particular demandante) o constitutiva (postura de la Confederación Hidrográfica demandada), de la acción para el reconocimiento judicial de los derechos de aprovechamiento de unas aguas de dominio privado preexistentes a la Ley de Aguas de 1985, ejercitada al amparo de las disposiciones transitorias tercera de dicha Ley y segunda de la Ley 10/2001, del Plan Hidrológico Nacional, que, no obstante la titularidad pública de las aguas establecida por la nueva normativa, dejaban a salvo tales derechos privados.
2. La sentencia analizada afirma la naturaleza meramente declarativa de la acción. Y, teniendo en cuenta el concepto de este tipo de acciones al que más adelante me refiero, no parece que esta calificación pueda discutirse porque en la demanda se pide el reconocimiento de un aprovechamiento de aguas de dominio privado preexistente a la Ley de Aguas de 1985, y si bien es cierto que esta Ley «optó por la demanialización de todas las aguas continentales (arts. 1.2 y 2), al mismo tiempo que entraban en vigor estas normas, lo hacían también las disposiciones transitorias segunda y tercera que impusieron un régimen de respeto íntegro de los derechos previamente adquiridos conforme a lo dispuesto en los arts. 407 y siguientes del Código civil y en la Ley de Aguas de 1879».
La sentencia excluye que estemos en presencia de una tutela constitutiva, pues «en esta modalidad de sentencias sus pronunciamientos no se limitan a declarar la existencia de una situación jurídica anterior en los términos en que preexistiera en la realidad extraprocesal, sino que crean, modifican o extinguen la situación jurídica misma a que se refieren (…), se trata del nacimiento de una situación jurídica nueva que no preexistía a la propia sentencia, una vez firme, sino que se genera por el imperium propio de la sentencia». Y añade: «El hecho de que en la demanda se solicite el reconocimiento del derecho conforme a unas concretas características de caudal, destino de las aguas, zonas regables, etc., no supone, como parece entender la recurrente, que el derecho se pretenda constituir ex novo, sino el cumplimiento de la carga de alegar y probar la medida y contenido concreto del derecho cuyo reconocimiento se pretende. La identificación del bien al que se refiere la acción es requisito común para todas las referidas a la defensa de los derechos reales sobre bienes inmuebles (…). Si se asumiese la tesis de la recurrente, carente de respaldo legal y jurisprudencial como se ha razonado, se produciría, además, el absurdo de que la previsión de la disposición transitoria segunda de la Ley 10/2001, del Plan Hidrológico Nacional, y su expresa salvedad sobre el reconocimiento de esos derechos preexistentes por vía de resolución judicial, resultaría completamente inútil, pues la exigencia de concreción del caudal y demás características del aprovechamiento determinaría que el derecho se constituyese de nuevo, lo que resulta imposible con el régimen legal implantado por la Ley de Aguas de 1985, que impide la privatización de recursos ya pertenecientes al dominio público hidráulico».
Igualmente excluye que se trate de una acción de condena porque en la demanda se solicita la declaración de la obligación de la Confederación Hidrográfica de inscribir la titularidad del demandante sobre el aprovechamiento de aguas en el Catálogo de Aguas Privadas: «Esa inscripción no constituye una prestación que se imponga por la fuerza o imperium de una declaración de condena de la sentencia, sino una actuación obligada por parte de la Administración hidráulica una vez tiene conocimiento de la existencia y características del aprovechamiento». Dicho con otras palabras, «(l)a disposición transitoria segunda de la Ley 10/2001 impone a la Administración hidráulica, como obligación legal, el deber de incluir el aprovechamiento en el Catálogo una vez que tiene previo conocimiento de sus características y aforo. Conocimiento que en este caso es fruto no de una simple declaración del interesado, sino de una sentencia dictada en un procedimiento judicial en que ha sido parte».
Y tampoco cabe apreciar que la acción sea de condena porque en la demanda se solicite que se declare la obligación de la Administración de respetar y no perturbar el derecho de aprovechamiento sobre las aguas del actor. Aparte de que, como luego diré, la acción meramente declarativa no impide ejercitar al mismo tiempo (acumular) pretensiones de condena, hay que tener en cuenta que «la obligación de respeto o no hacer (no perturbar), respecto al derecho de aprovechamiento sobre las aguas, a que alude la demandante, es el mismo deber general de respeto que a todos impone la propia naturaleza de derecho real (ius in re) del dominio (en este caso, propiedad especial sobre las aguas), por la intrínseca eficacia frente a terceros o erga omnes de estos derechos, no solo frente a un sujeto pasivo concreto y determinado, sino frente a todos, y la facultad de exclusión que atribuye, a diferencia de los derechos personales o de crédito».
3. Para llegar a esta conclusión sobre la naturaleza de la acción ejercitada la sentencia parte de la jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo, sobre las acciones meramente declarativas. Expongo a continuación los puntos más relevantes de esta doctrina que se recogen en ella, completándolos en lo menester:
a) La tutela meramente declarativa es uno de los tipos de tutela jurisdiccional expresamente previstos en la ley (ver art. 5 Ley de Enjuiciamiento Civil). En cuanto tal, forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la Constitución Española (CE) y, como ocurre en los demás tipos de tutela, está condicionada al cumplimiento de determinados requisitos.
b) Estas acciones «no intentan la condena del adversario, sino que se declare por medio de sentencia la existencia de una determinada relación de derecho puesta en duda o discutida; no buscan, por ello, la obtención actual del cumplimiento coercitivo del derecho, sino la puesta en claro del mismo» (STS 18 julio 1997, RJ 1997/5517) y, por eso, se justifican «por la necesidad de… acabar con la inseguridad jurídica en las relaciones entre los litigantes» (STS de 29 de diciembre de 2004, RJ 2005/1243). La tutela jurídica se agota con la simple declaración, por lo que las sentencias que estiman este tipo de acciones no son título ejecutivo (art. 521).
Sin embargo, su interpretación debe ser restrictiva. La jurisprudencia, dice la sentencia analizada, solo reconoce su operatividad cuando no existe otro medio para poder poner fin a la inseguridad jurídica o incertidumbre generadas.
c) La jurisprudencia ha precisado también el ámbito de este tipo de acciones: De entrada, «puesto que el artículo 24.1 CE impone que cualquier derecho subjetivo o interés legítimo obtenga la tutela efectiva de Jueces y Tribunales, la exclusión de las acciones meramente declarativas en el orden jurisdiccional social (o en cualquier otro) significaría una injustificada limitación del derecho consagrado en el precepto constitucional» (STC 20/1993, de 18 enero). Y a partir de ahí, reconoce su operatividad en el campo de los derechos reales. No, en cambio, en el ámbito de las deudas pecuniarias toda vez que no se entiende un interés jurídico en la declaración de existencia de la deuda, que no pueda ser seguida de su efectividad; carece de sentido exigir un nuevo juicio declarativo para que el acreedor pueda hacer efectivo en forma forzosa el derecho de crédito judicialmente reconocido como existente en una sentencia meramente declarativa anterior.
d) La procedencia de estas acciones no es ilimitada, sino que «está subordinada a la concurrencia de un interés real, actual y concreto en que los órganos jurisdiccionales pongan fin a la falta de certidumbre en torno a la relación jurídica de que se trate» (STC 20/1993, de 18 enero, citada; con la misma doctrina la STC 210/1992, de 30 noviembre). Ambas sentencias del Tribunal Constitucional son citadas por la del Tribunal Supremo ahora analizada, que subraya cómo la primera de ellas ha perfilado el significado del interés exigido, «como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial». Se trata de una aplicación al ámbito civil de la jurisprudencia sobre el interés legítimo, como fundamento de la legitimación para recurrir, elaborada por la jurisdicción contencioso-administrativa que, sobre la base de la doctrina del Tribunal Constitucional, lo ha interpretado en sentido muy amplio, más allá de su contenido exclusivamente patrimonial.
Y, a juicio de la sentencia, en el caso, «el interés legítimo (así entendido) está plenamente acreditado pues, conforme a lo establecido en la disposición transitoria segunda de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, los titulares de aprovechamientos de aguas privadas afectados por lo regulado en la disposición transitoria cuarta de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, contaban con un plazo improrrogable de tres meses a partir de la entrada en vigor de esta Ley, para solicitar su inclusión en el catálogo de aguas de la cuenca, transcurrido el cual sin cumplimentar esa obligación «no se reconocerá ningún aprovechamiento de aguas calificadas como privadas si no es en virtud de resolución judicial firme». Por tanto, cegada la vía administrativa del reconocimiento del derecho a los aprovechamientos de aguas privadas preexistentes a la Ley de Aguas de 1985, resultaba necesario a fin de obtener dicho reconocimiento obtener una resolución judicial, lo que exige el ejercicio de correspondiente acción».
4. Afirmada la naturaleza meramente declarativa de la acción ejercitada, la consecuencia es su imprescriptibilidad, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo: «Una vez afirmado lo anterior, debemos aplicar la jurisprudencia de esta sala sobre la imprescriptibilidad de las acciones meramente declarativas, que se refleja en las sentencias citadas en los escritos de las partes (…)». La acción declarativa de un derecho —dice la sentencia— constituye la proyección procesal de la facultad de su titular de defenderlo, dotándole de certeza, de modo que sigue la suerte del mismo, lo que, en esta materia, se expresa con el brocardo juridico «in facultatibus non datur praescriptio» (las facultades no prescriben). Argumento, el último, tanto más atendible si el derecho defendido es el de propiedad, pues su contenido —sometido a límites y, eventualmente, a limitaciones—, pese a que está considerado modernamente como abstracto y elástico, aparece definido en el artículo 348 del Código Civil como una suma de facultades.
2. La sentencia analizada afirma la naturaleza meramente declarativa de la acción. Y, teniendo en cuenta el concepto de este tipo de acciones al que más adelante me refiero, no parece que esta calificación pueda discutirse porque en la demanda se pide el reconocimiento de un aprovechamiento de aguas de dominio privado preexistente a la Ley de Aguas de 1985, y si bien es cierto que esta Ley «optó por la demanialización de todas las aguas continentales (arts. 1.2 y 2), al mismo tiempo que entraban en vigor estas normas, lo hacían también las disposiciones transitorias segunda y tercera que impusieron un régimen de respeto íntegro de los derechos previamente adquiridos conforme a lo dispuesto en los arts. 407 y siguientes del Código civil y en la Ley de Aguas de 1879».
La sentencia excluye que estemos en presencia de una tutela constitutiva, pues «en esta modalidad de sentencias sus pronunciamientos no se limitan a declarar la existencia de una situación jurídica anterior en los términos en que preexistiera en la realidad extraprocesal, sino que crean, modifican o extinguen la situación jurídica misma a que se refieren (…), se trata del nacimiento de una situación jurídica nueva que no preexistía a la propia sentencia, una vez firme, sino que se genera por el imperium propio de la sentencia». Y añade: «El hecho de que en la demanda se solicite el reconocimiento del derecho conforme a unas concretas características de caudal, destino de las aguas, zonas regables, etc., no supone, como parece entender la recurrente, que el derecho se pretenda constituir ex novo, sino el cumplimiento de la carga de alegar y probar la medida y contenido concreto del derecho cuyo reconocimiento se pretende. La identificación del bien al que se refiere la acción es requisito común para todas las referidas a la defensa de los derechos reales sobre bienes inmuebles (…). Si se asumiese la tesis de la recurrente, carente de respaldo legal y jurisprudencial como se ha razonado, se produciría, además, el absurdo de que la previsión de la disposición transitoria segunda de la Ley 10/2001, del Plan Hidrológico Nacional, y su expresa salvedad sobre el reconocimiento de esos derechos preexistentes por vía de resolución judicial, resultaría completamente inútil, pues la exigencia de concreción del caudal y demás características del aprovechamiento determinaría que el derecho se constituyese de nuevo, lo que resulta imposible con el régimen legal implantado por la Ley de Aguas de 1985, que impide la privatización de recursos ya pertenecientes al dominio público hidráulico».
Igualmente excluye que se trate de una acción de condena porque en la demanda se solicita la declaración de la obligación de la Confederación Hidrográfica de inscribir la titularidad del demandante sobre el aprovechamiento de aguas en el Catálogo de Aguas Privadas: «Esa inscripción no constituye una prestación que se imponga por la fuerza o imperium de una declaración de condena de la sentencia, sino una actuación obligada por parte de la Administración hidráulica una vez tiene conocimiento de la existencia y características del aprovechamiento». Dicho con otras palabras, «(l)a disposición transitoria segunda de la Ley 10/2001 impone a la Administración hidráulica, como obligación legal, el deber de incluir el aprovechamiento en el Catálogo una vez que tiene previo conocimiento de sus características y aforo. Conocimiento que en este caso es fruto no de una simple declaración del interesado, sino de una sentencia dictada en un procedimiento judicial en que ha sido parte».
Y tampoco cabe apreciar que la acción sea de condena porque en la demanda se solicite que se declare la obligación de la Administración de respetar y no perturbar el derecho de aprovechamiento sobre las aguas del actor. Aparte de que, como luego diré, la acción meramente declarativa no impide ejercitar al mismo tiempo (acumular) pretensiones de condena, hay que tener en cuenta que «la obligación de respeto o no hacer (no perturbar), respecto al derecho de aprovechamiento sobre las aguas, a que alude la demandante, es el mismo deber general de respeto que a todos impone la propia naturaleza de derecho real (ius in re) del dominio (en este caso, propiedad especial sobre las aguas), por la intrínseca eficacia frente a terceros o erga omnes de estos derechos, no solo frente a un sujeto pasivo concreto y determinado, sino frente a todos, y la facultad de exclusión que atribuye, a diferencia de los derechos personales o de crédito».
3. Para llegar a esta conclusión sobre la naturaleza de la acción ejercitada la sentencia parte de la jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo, sobre las acciones meramente declarativas. Expongo a continuación los puntos más relevantes de esta doctrina que se recogen en ella, completándolos en lo menester:
a) La tutela meramente declarativa es uno de los tipos de tutela jurisdiccional expresamente previstos en la ley (ver art. 5 Ley de Enjuiciamiento Civil). En cuanto tal, forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la Constitución Española (CE) y, como ocurre en los demás tipos de tutela, está condicionada al cumplimiento de determinados requisitos.
b) Estas acciones «no intentan la condena del adversario, sino que se declare por medio de sentencia la existencia de una determinada relación de derecho puesta en duda o discutida; no buscan, por ello, la obtención actual del cumplimiento coercitivo del derecho, sino la puesta en claro del mismo» (STS 18 julio 1997, RJ 1997/5517) y, por eso, se justifican «por la necesidad de… acabar con la inseguridad jurídica en las relaciones entre los litigantes» (STS de 29 de diciembre de 2004, RJ 2005/1243). La tutela jurídica se agota con la simple declaración, por lo que las sentencias que estiman este tipo de acciones no son título ejecutivo (art. 521).
Sin embargo, su interpretación debe ser restrictiva. La jurisprudencia, dice la sentencia analizada, solo reconoce su operatividad cuando no existe otro medio para poder poner fin a la inseguridad jurídica o incertidumbre generadas.
c) La jurisprudencia ha precisado también el ámbito de este tipo de acciones: De entrada, «puesto que el artículo 24.1 CE impone que cualquier derecho subjetivo o interés legítimo obtenga la tutela efectiva de Jueces y Tribunales, la exclusión de las acciones meramente declarativas en el orden jurisdiccional social (o en cualquier otro) significaría una injustificada limitación del derecho consagrado en el precepto constitucional» (STC 20/1993, de 18 enero). Y a partir de ahí, reconoce su operatividad en el campo de los derechos reales. No, en cambio, en el ámbito de las deudas pecuniarias toda vez que no se entiende un interés jurídico en la declaración de existencia de la deuda, que no pueda ser seguida de su efectividad; carece de sentido exigir un nuevo juicio declarativo para que el acreedor pueda hacer efectivo en forma forzosa el derecho de crédito judicialmente reconocido como existente en una sentencia meramente declarativa anterior.
d) La procedencia de estas acciones no es ilimitada, sino que «está subordinada a la concurrencia de un interés real, actual y concreto en que los órganos jurisdiccionales pongan fin a la falta de certidumbre en torno a la relación jurídica de que se trate» (STC 20/1993, de 18 enero, citada; con la misma doctrina la STC 210/1992, de 30 noviembre). Ambas sentencias del Tribunal Constitucional son citadas por la del Tribunal Supremo ahora analizada, que subraya cómo la primera de ellas ha perfilado el significado del interés exigido, «como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial». Se trata de una aplicación al ámbito civil de la jurisprudencia sobre el interés legítimo, como fundamento de la legitimación para recurrir, elaborada por la jurisdicción contencioso-administrativa que, sobre la base de la doctrina del Tribunal Constitucional, lo ha interpretado en sentido muy amplio, más allá de su contenido exclusivamente patrimonial.
Y, a juicio de la sentencia, en el caso, «el interés legítimo (así entendido) está plenamente acreditado pues, conforme a lo establecido en la disposición transitoria segunda de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, los titulares de aprovechamientos de aguas privadas afectados por lo regulado en la disposición transitoria cuarta de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, contaban con un plazo improrrogable de tres meses a partir de la entrada en vigor de esta Ley, para solicitar su inclusión en el catálogo de aguas de la cuenca, transcurrido el cual sin cumplimentar esa obligación «no se reconocerá ningún aprovechamiento de aguas calificadas como privadas si no es en virtud de resolución judicial firme». Por tanto, cegada la vía administrativa del reconocimiento del derecho a los aprovechamientos de aguas privadas preexistentes a la Ley de Aguas de 1985, resultaba necesario a fin de obtener dicho reconocimiento obtener una resolución judicial, lo que exige el ejercicio de correspondiente acción».
4. Afirmada la naturaleza meramente declarativa de la acción ejercitada, la consecuencia es su imprescriptibilidad, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo: «Una vez afirmado lo anterior, debemos aplicar la jurisprudencia de esta sala sobre la imprescriptibilidad de las acciones meramente declarativas, que se refleja en las sentencias citadas en los escritos de las partes (…)». La acción declarativa de un derecho —dice la sentencia— constituye la proyección procesal de la facultad de su titular de defenderlo, dotándole de certeza, de modo que sigue la suerte del mismo, lo que, en esta materia, se expresa con el brocardo juridico «in facultatibus non datur praescriptio» (las facultades no prescriben). Argumento, el último, tanto más atendible si el derecho defendido es el de propiedad, pues su contenido —sometido a límites y, eventualmente, a limitaciones—, pese a que está considerado modernamente como abstracto y elástico, aparece definido en el artículo 348 del Código Civil como una suma de facultades.
