Volver a Publicaciones
PUBLICACIÓN
¿Puede la Administración declarar la caducidad de un procedimiento sancionador estando en curso un proceso judicial contra la resolución sancionadora?
9 de mayo, 2023
La respuesta a esa pregunta es que sí puede, según la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de marzo de 2023 (rec. 8885/2021, ponente Angeles Huet), que corrige la anterior doctrina sentada por la Sentencia de 23 de febrero de 2010 (rec. 5538/06, ponente Luis María Díez Picazo).
Esta Sentencia de 2010 declaró que «cuando un procedimiento administrativo ya ha concluido mediante resolución expresa, no cabe que vuelva a concluir mediante declaración de caducidad. Un mismo procedimiento administrativo no puede concluir dos veces, de dos modos distintos».
Ahora, el Tribunal Supremo ha corregido esta doctrina, declarando, en relación a la cuestión que reviste interés casacional objetivo que «la Administración puede invocar la potestad de revocación del artículo 109 de la Ley 39/2015, para declarar la caducidad de un procedimiento sancionador en el curso del procedimiento judicial seguido contra la misma resolución sancionadora, siempre que la ejerza dentro de los términos que legalmente configuran dicha potestad».
Lo curioso es que la Sentencia reconoce expresamente que está llevando a cabo un overruling de la doctrina sentada en 2010.
Los casos eran muy similares: estando recurrida una sanción administrativa, la Administración dicta una nueva resolución por la que declara la caducidad del procedimiento administrativo en el que había recaído la resolución impugnada y, a continuación, insta el archivo del recurso contencioso-administrativo (por pérdida sobrevenida de objeto, en el litigio resuelto por la sentencia de 2010, y por satisfacción extraprocesal de la pretensión en el que ha dado lugar a la sentencia de 2023).
Pues bien, en un pronunciamiento a nuestro juicio cuestionable, la Sentencia de 27 de marzo de 2023 afirma que «los razonamientos que hicimos en aquella sentencia han de ser revisados por las razones que, a continuación, explicamos».
Estas razones se basan en una concepción amplísima de la potestad de revocación del artículo 109 de la Ley 39/2015, que, según precisa la Sentencia:
— permite a la Administración eliminar del mundo jurídico no sólo actos inicialmente viciados por circunstancias sobrevenidas, sino también actos en los que se aprecie alguna circunstancia de ilegalidad;
— no está sometida a plazo, se ejerce siempre de oficio y, como ha reiterado la jurisprudencia, no constituye una fórmula alternativa para impugnar fuera de plazo actos consentidos; y
— sus límites son únicamente los previstos en los artículos 109 y 1010 de la Ley 39/2915: «sólo puede recaer sobre actos de gravamen o desfavorables, y no sobre actos declarativos de derechos (…), ha de ejercitarse mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción de que se trate, no puede constituir dispensa o exención no permitida por las leyes, ni ser contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico (art. 109) y, como añade el artículo 110, no puede ser ejercitada cuando por prescripción, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes».
Entre estos requisitos o límites, dice la Sentencia, «no se encuentra el de que no se halle pendiente un proceso jurisdiccional contra la resolución que se revoca» sino que, por el contrario, la potestad revisora se encuentra sobre la base de la satisfacción extraprocesal de la pretensión del artículo 76 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA).
Ciertamente, ello es así, pero ocurre que:
a) los artículos 109 y 110 no enuncian una lista cerrada de posibles límites a la potestad de revocación, señalando expresamente que pueden darse «otras circunstancias»; y
b) entre estos límites está el de que, por las circunstancias concurrentes, esta potestad afecte al «derecho de los particulares».
Por ello, como la propia sentencia reconoce, para determinar la incidencia que esta revocación tiene en el proceso seguido contra la resolución —y la posible afectación del derecho a la tutela judicial efectiva— habrá que atenderse al «contenido de estas resoluciones y de las pretensiones que en dicho proceso se hayan ejercitado».
Es necesario atender, por tanto, a las pretensiones ejercitadas por el recurrente para determinar si, en atención a esta incidencia en el proceso, cabe o no la declaración de caducidad.
En el caso resuelto por esta sentencia, la pretensión principal del recurrente era la anulación de la resolución sancionadora por ser contraria a derecho, por lo que la Administración no podía revocar la resolución sancionadora alegando la caducidad del procedimiento como forma de obtener la satisfacción extraprocesal de las pretensiones del artículo 76 de la LJCA.
Este precepto claramente indica que la satisfacción extraprocesal de las pretensiones únicamente se produce «si interpuesto recurso contencioso-administrativo la Administración demandada reconociese totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante».
Ninguna duda ofrece que la declaración de la caducidad del procedimiento no supone un reconocimiento total de las pretensiones del recurrente que ha solicitado la anulación de la resolución sancionadora pues así resulta del hecho, elemental, de que la declaración de caducidad no impide que la Administración vuelva a abrir un nuevo procedimiento sancionador mientras la infracción no haya prescrito.
Es más, en este caso se da uno de los posibles abusos de los que advertía la Sentencia de 2010 que podrían producirse si se ampliaran las posibilidades de revisión de oficio de la Administración en el seno de un proceso judicial. En efecto, lo que hizo la Administración fue retrotraer las actuaciones al momento anterior al dictado de la resolución sancionadora por un defecto meramente formal en la notificación (solo a ella imputable) para, a continuación, declarar la caducidad, con lo que nada le impide reiniciar el procedimiento de no haber prescripción y reiterar la sanción, obligando al recurrente a recurrir en vía contencioso-administrativa lo que ya había sido objeto de recurso.
En definitiva, permitir a la Administración que declare la caducidad de un acto administrativo que está sub iudice y frente al que se ha pretendido su declaración de nulidad, impide que los tribunales se pronuncien sobre el fondo y afecta, por tanto, al derecho de los particulares a obtener una tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución Española. Y éste sí es uno de los límites expresos que impone el artículo 110 de la Ley 39/2015 a la posibilidad de revocación.
Esta Sentencia de 2010 declaró que «cuando un procedimiento administrativo ya ha concluido mediante resolución expresa, no cabe que vuelva a concluir mediante declaración de caducidad. Un mismo procedimiento administrativo no puede concluir dos veces, de dos modos distintos».
Ahora, el Tribunal Supremo ha corregido esta doctrina, declarando, en relación a la cuestión que reviste interés casacional objetivo que «la Administración puede invocar la potestad de revocación del artículo 109 de la Ley 39/2015, para declarar la caducidad de un procedimiento sancionador en el curso del procedimiento judicial seguido contra la misma resolución sancionadora, siempre que la ejerza dentro de los términos que legalmente configuran dicha potestad».
Lo curioso es que la Sentencia reconoce expresamente que está llevando a cabo un overruling de la doctrina sentada en 2010.
Los casos eran muy similares: estando recurrida una sanción administrativa, la Administración dicta una nueva resolución por la que declara la caducidad del procedimiento administrativo en el que había recaído la resolución impugnada y, a continuación, insta el archivo del recurso contencioso-administrativo (por pérdida sobrevenida de objeto, en el litigio resuelto por la sentencia de 2010, y por satisfacción extraprocesal de la pretensión en el que ha dado lugar a la sentencia de 2023).
Pues bien, en un pronunciamiento a nuestro juicio cuestionable, la Sentencia de 27 de marzo de 2023 afirma que «los razonamientos que hicimos en aquella sentencia han de ser revisados por las razones que, a continuación, explicamos».
Estas razones se basan en una concepción amplísima de la potestad de revocación del artículo 109 de la Ley 39/2015, que, según precisa la Sentencia:
— permite a la Administración eliminar del mundo jurídico no sólo actos inicialmente viciados por circunstancias sobrevenidas, sino también actos en los que se aprecie alguna circunstancia de ilegalidad;
— no está sometida a plazo, se ejerce siempre de oficio y, como ha reiterado la jurisprudencia, no constituye una fórmula alternativa para impugnar fuera de plazo actos consentidos; y
— sus límites son únicamente los previstos en los artículos 109 y 1010 de la Ley 39/2915: «sólo puede recaer sobre actos de gravamen o desfavorables, y no sobre actos declarativos de derechos (…), ha de ejercitarse mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción de que se trate, no puede constituir dispensa o exención no permitida por las leyes, ni ser contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico (art. 109) y, como añade el artículo 110, no puede ser ejercitada cuando por prescripción, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes».
Entre estos requisitos o límites, dice la Sentencia, «no se encuentra el de que no se halle pendiente un proceso jurisdiccional contra la resolución que se revoca» sino que, por el contrario, la potestad revisora se encuentra sobre la base de la satisfacción extraprocesal de la pretensión del artículo 76 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA).
Ciertamente, ello es así, pero ocurre que:
a) los artículos 109 y 110 no enuncian una lista cerrada de posibles límites a la potestad de revocación, señalando expresamente que pueden darse «otras circunstancias»; y
b) entre estos límites está el de que, por las circunstancias concurrentes, esta potestad afecte al «derecho de los particulares».
Por ello, como la propia sentencia reconoce, para determinar la incidencia que esta revocación tiene en el proceso seguido contra la resolución —y la posible afectación del derecho a la tutela judicial efectiva— habrá que atenderse al «contenido de estas resoluciones y de las pretensiones que en dicho proceso se hayan ejercitado».
Es necesario atender, por tanto, a las pretensiones ejercitadas por el recurrente para determinar si, en atención a esta incidencia en el proceso, cabe o no la declaración de caducidad.
En el caso resuelto por esta sentencia, la pretensión principal del recurrente era la anulación de la resolución sancionadora por ser contraria a derecho, por lo que la Administración no podía revocar la resolución sancionadora alegando la caducidad del procedimiento como forma de obtener la satisfacción extraprocesal de las pretensiones del artículo 76 de la LJCA.
Este precepto claramente indica que la satisfacción extraprocesal de las pretensiones únicamente se produce «si interpuesto recurso contencioso-administrativo la Administración demandada reconociese totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante».
Ninguna duda ofrece que la declaración de la caducidad del procedimiento no supone un reconocimiento total de las pretensiones del recurrente que ha solicitado la anulación de la resolución sancionadora pues así resulta del hecho, elemental, de que la declaración de caducidad no impide que la Administración vuelva a abrir un nuevo procedimiento sancionador mientras la infracción no haya prescrito.
Es más, en este caso se da uno de los posibles abusos de los que advertía la Sentencia de 2010 que podrían producirse si se ampliaran las posibilidades de revisión de oficio de la Administración en el seno de un proceso judicial. En efecto, lo que hizo la Administración fue retrotraer las actuaciones al momento anterior al dictado de la resolución sancionadora por un defecto meramente formal en la notificación (solo a ella imputable) para, a continuación, declarar la caducidad, con lo que nada le impide reiniciar el procedimiento de no haber prescripción y reiterar la sanción, obligando al recurrente a recurrir en vía contencioso-administrativa lo que ya había sido objeto de recurso.
En definitiva, permitir a la Administración que declare la caducidad de un acto administrativo que está sub iudice y frente al que se ha pretendido su declaración de nulidad, impide que los tribunales se pronuncien sobre el fondo y afecta, por tanto, al derecho de los particulares a obtener una tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución Española. Y éste sí es uno de los límites expresos que impone el artículo 110 de la Ley 39/2015 a la posibilidad de revocación.
