El Tribunal Constitucional enmienda la plana al legislador valenciano en relación con el régimen de expropiaciones rogadas

La Sentencia del Tribunal Constitucional 168/2023, de 22 de noviembre (BOE núm. 304, de 21 de diciembre de 2023) —ECLI:ES:TC:2023:168— ha declarado inconstitucional la disposición transitoria undécima de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje de la Comunitat Valenciana (LOTUP) y la disposición transitoria vigésima del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, aprobado por el Decreto legislativo 1/2021, de 18 de junio (TRLOTUP) que suspendieron los plazos para solicitar y tramitar la expropiación rogada en el ámbito de la Comunidad Valenciana.

Origen de la institución y evolución en la normativa valenciana

La expropiación rogada es una institución que tiene como fin velar por los legítimos derechos e intereses de aquellos propietarios que han visto como sus suelos han pasado a estar calificados por el planeamiento urbanístico como dotacionales (es decir, afectos a un destino público como pueden ser instalaciones públicas de interés general, parques y jardines, centros educativos, hospitales…) pero que no han sido incluidos en un ámbito de equidistribución de beneficios y cargas.

En palabras del Tribunal Supremo, la institución nace «para evitar la indefensión de los propietarios que, como consecuencia del planeamiento urbanístico, quedan sin aprovechamiento alguno, facultándoles para forzar a la administración a que les expropie, impidiendo así que su derecho de propiedad quede vacío de contenido económico» (STS 7200/2012, de 5 de noviembre de 2012, FJ 4).

En efecto, su fin es esencialmente tuitivo respecto de una situación de pendencia inadmisible, en la que el propietario ve cómo su terreno no edificable conforme a su aprovechamiento lucrativo tampoco se le expropia y, consecuentemente, se le paga su justiprecio para poder salir de esa situación de congelación de derechos.
Con ello, se busca la protección del derecho a la propiedad privada, que reconoce el artículo 33 de la Constitución Española de 1978 (CE).

Una vez la comunidad autónoma valenciana asumió las competencias en materia urbanística y las desarrolló, se comenzó a constatar, especialmente a partir del año 2011, una degradación en el régimen propio de este derecho, incluyendo restricciones cada vez más relevantes que entorpecían y dificultaban, en la práctica, la efectividad de esta salvaguardia para el propietario. El culmen de dichas restricciones y de la minoración de esta garantía llevó a que, en un entorno de crisis económica y presupuestaria de los entes públicos, el legislador valenciano fuera ampliando cada vez más los plazos requeridos para que se pudiera tramitar la expropiación. Todo ello con el único fin de que los poderes públicos (esencialmente, entes locales), no tuvieran que hacer frente a importantes emolumentos por un planeamiento que habían aprobado en etapa de la burbuja inmobiliaria con una previsión de dotaciones que escapó, en ocasiones, lo razonable.

Ya como última línea de defensa de los presupuestos públicos y resquebrajando todavía más las garantías que tiempo atrás se habían configurado, el legislador valenciano, precedido e influenciado a este respecto por el catalán, ideó un sistema de suspensión absoluta de plazos desde el ejercicio 2017 que se fue prorrogando en varias ocasiones y que tenía como fecha final de duración, al menos, el 31 de diciembre del 2023. Este sistema comportaba, en la práctica, que se encontraba suspendido cualquier plazo para solicitar o tramitar una expropiación rogada, de manera que ni siquiera llegaban a contar los ya largos plazos (de siete años desde la calificación) que tenía que esperar el propietario para poder iniciar el expediente expropiatorio. Si juntamos dicho plazo de siete años a los siete que duró la suspensión, vemos cómo un ciudadano podría ver mermado su derecho de propiedad durante 14 años sin que se llevara a cabo la expropiación de su terreno y se le compensara por ello.

Origen de la cuestión de inconstitucionalidad y decisión del Tribunal Constitucional

Pues bien, esta suspensión —que venía ya prolongándose durante muchos años incluso después de haber salido de un escenario presupuestariamente tan negativo— fue finalmente puesta en entredicho por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que planteó cuestión de inconstitucionalidad al respecto haciendo alusión a una supuesta afrenta al derecho a la propiedad (art. 33 CE) así como al principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).

Finalmente, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado al respecto de esta larga suspensión, señalando que efectivamente la suspensión vulnera ambos preceptos constitucionales.

En relación con el derecho a la propiedad, después de hacer un recorrido por su configuración constitucional, el Tribunal aprecia que en un caso como el aquí expuesto se produce una afectación sustancial en el derecho de propiedad, para lo cual hay que apreciar si se mantiene el equilibrio entre interés general y protección del derecho de propiedad. El tribunal concluye que, en este caso, el plazo de suspensión (que ha durado siete años) se ha ido previendo y ampliando de forma arbitraria y sin justificación alguna, por lo que resulta contrario al contenido constitucionalmente protegido del derecho de propiedad.

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional entronca con previas resoluciones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) (STEDH de 23 de septiembre de 1982, asunto Sporrong y Lönnroth, que cita el propio Tribunal Constitucional) en las que el tribunal europeo vio también roto dicho equilibrio.

En relación con el principio de seguridad jurídica, tras volver a hacer un repaso sobre la doctrina aplicable, el Tribunal considera que las suspensiones abocan al propietario a una situación de incertidumbre en la que, teniendo una expectativa de expropiación, no son expropiados, sin permitirles siquiera que puedan solicitar la actuación de la Administración. El Tribunal Constitucional considera que dicha extensión temporal y suspensión de plazos tiene incidencia en la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses, jurídicamente tutelados. En primer lugar, por las sucesivas prórrogas que se fueron acordando año a año en los últimos días del ejercicio (incluso, en algunos casos, en los primeros días del año a través de una improcedente corrección de errores de la norma, que aplicaba retroactivamente la suspensión). En segundo lugar, por el desconocimiento de la realidad subyacente y las legítimas razones que pudiera tener el legislador para acordar la suspensión, que no fueron debidamente expuestas en las diferentes ampliaciones, lo que da pie a considerar que el legislador no tenía como fin salvaguardar otros bienes o valores constitucionales merecedores de protección.

La decisión del Tribunal Constitucional debe considerarse positiva de cara al ciudadano y garante del derecho de los administrados a que la legislación urbanística no vacíe de contenido material el derecho a la propiedad consagrado en nuestro Constitución, en el contexto de un estado social y democrático de derecho.