Las posibilidades de la Administración de completar el expediente administrativo que ha remitido

La Sentencias del Tribunal Supremo núm. 1350/2023, de 27 de octubre (ponente Dimitry Berberoff) y núm. 1.561/2023, de 24 de noviembre (ponente Esperanza Córdoba) abordan la cuestión de si en este procedimiento de reclamación económico-administrativa la Administración puede remitir de oficio un complemento de expediente, justificando este proceder en la obligación que tiene de enviarlo de forma íntegra.

Las sentencias niegan esta posibilidad, por entender que «el actuar espontáneo de la Administración tributaria remitiendo un complemento del expediente sin que lo hubiera solicitado el órgano económico-administrativo, transcurrido el plazo de un mes que, para la remisión del expediente, preceptúa el artículo 235.3 LGT, no se encuentra reconocido en la normativa procedimental».

El Tribunal Supremo considera que la admisión de esta posibilidad afectaría al derecho de defensa pues «no puede obviarse que el reclamante ha de construir sus alegaciones sobre la base de lo que consta en el expediente administrativo de manera que, una vez que el mismo se reciba, se le pone de manifiesto, precisamente a los efectos de formularlas (art. 236 LGT)». No cabe, por tanto, que la Administración «irrumpa» en el procedimiento y utilice el complemento del expediente para introducir elementos nuevos en el debate procesal no conocidos en el momento de formular las alegaciones.

Esta doctrina resulta extrapolable al proceso contencioso-administrativo ordinario, pero con una precisión importante.

Tanto en el procedimiento para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas como en el contencioso-administrativo la ley fija un plazo para que la Administración remita el expediente (art. 235.3 de la Ley General Tributaria y art. 48.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Sin embargo, una vez que la Administración ha remitido el expediente, en las reclamaciones económico-administrativas solo el órgano económico administrativo puede pedir que se complemente en el plazo conferido para ello, ya sea de oficio o a instancia de parte interesada (art. 55 del Real Decreto 520/2005, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley General Tributaria).

En cambio, la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) sí admite que la Administración solicite complemento de su propio expediente dentro del plazo para formular la demanda o la contestación.

Así lo ha aclarado la modificación introducida por el Real Decreto Ley 6/2023 en el artículo 55 de la LJCA pues, aunque con anterioridad este precepto ya refería la solicitud de complemento a «las partes», se entendía que únicamente estaba pensando en el recurrente. Ahora, en cambio, existe una referencia expresa a la posibilidad de que sea la Administración demandada quien solicite el complemento de expediente. Esta posibilidad resulta muy cuestionable pues sitúa, una vez más, al recurrente en inferioridad de armas frente a una Administración que, siendo la autora y la responsable del expediente administrativo, puede sorprender al recurrente con un documento que no aportó en plazo una vez que ha precluido el plazo para formular la demanda.

De lo que no cabe duda es que, una vez precluido el plazo para formular la demanda y la contestación, la Administración no puede ya, en aplicación de la doctrina expuesta, remitir de oficio ningún complemento de expediente.

Así lo respalda también la doctrina del Tribunal Constitucional, que ha declarado que «no puede aducirse indefensión cuando el órgano judicial, en aras de la protección de los derechos procesales de la contraparte, niega a la Administración la posibilidad de completar extemporáneamente el expediente» (Autos del Tribunal Constitucional 87/2004 y 105/2003). Se trataba de un supuesto en el que el órgano jurisdiccional había negado a la Administración la posibilidad de aportar el texto íntegro de la resolución sancionadora impugnada —que no constaba en el expediente remitido—, en el trámite del artículo 43.2 de la LJCA de 1956 (actual artículo. 65.2 LJCA).